巴黎市长到底为什么“厉害”?

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巴黎市政厅广场

这个星期天(2020628),因新冠疫情而整整推迟了3个月之久的法国市镇议会选举(Elections municipales)第二轮投票终于可以举行了……

 

曾经一度扑簌迷离、跌宕起伏的巴黎市长竞选,经过315日第一轮投票筛选,现任市长、社会党候选人安娜·伊达尔戈(Anne Hidalgo)得票29.3%,遥遥领先于右派共和党(LR)候选人、现任巴黎七区区长拉希达·达蒂(Rachida Dati)(22.7%)和临时接替因性丑闻放弃角逐的前候选人格里沃(Grivaux)而匆促上阵的执政党“共和前进党”候选人、前卫生部长阿妮艾丝·布赞(Agnès Buzyn)(17.2%)

 

根据法国ELABE民调机构624日关于巴黎市第二轮投票意向的最新调查,伊达尔戈获得44%,达蒂35%,布赞18%……

 

看来,如若不发生重大意外,现任市长伊达尔戈通过星期天628日第二轮投票连任当选巴黎市长几乎已成定局……

 

或者,出于对民主投票神圣性和对巴黎人多情善变特性的敬畏,至少可以这么说:巴黎下一届市长还是一个女市长,这已是一个不可能改变的铁定事实……

 

每年拥有114亿欧元预算和5万多名市政府公务员支配权的巴黎市长历来是法国政坛一个兵家必争的要害职位;巴黎市长虽然在法国政治格局中享有某种特殊地位,但却也是一个常常被国人误解的角色……

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进入2020年6月28日第二轮投票的3位巴黎市长候选人

依次为:达蒂、伊达尔戈、布赞

 

作者 |儒思忧|© 法兰西360

巴黎市长是个常常被国人误解的角色。

 

比如,一提起巴黎市市长,一般国人都会立即想到这是一名受政府任命,并须唯唯诺诺地听从中央政府“指令”的官员;

 

又比如,无论是巴黎美丽城(Belleville)的华商或华人遭遇抢劫,或是临时来巴黎观光的中国国内游客遭小偷盗窃,一般人通常也会立即想到这是巴黎市长整治巴黎治安不力所致,并由此把怨言直接发泄到市长头上;

 

记得这方面最典型的一次“误解”,发生在2008年:当时,“奥运火炬”在巴黎遭遇曲折,中国国内官方和民间(包括媒体)同仇敌忾,一齐指责巴黎市长,认为“火炬”在巴黎遭到“虐待”,其原因是巴黎“治安不佳”,市长理当对此承担责任;

 

其实,这些都属于对巴黎市长的“冤枉”。

 

因为,首先,巴黎市长与中央政府没有“上下级关系”:他既不受中央政府“任命”,也完全不需要服从中央政府的“领导”!

 

巴黎市长权力的合法性来自于地方选举,属于法国人所说的“民选官员(élu)”,完全不同于那些必须服从中央政府指令的行政官员(fonctionnaire d’Etat);换一句话说,巴黎市长是由巴黎市选民选出的市议会(Conseil municipal)指定的市议会行政长官,他只对市议会也即巴黎市的选民负责。

 

因此,巴黎市长首先是一个不听命于以总统和总理为代表的法国中央政府的地方政府长官,而且,巴黎市(或其它地方政府)与中央政府“作对”是法国政治格局中的常见现象。

 

其次,关于在法华人和来法国的游客们非常关注和在意的巴黎治安问题,除了法国的“法治国家”原则既禁止中央政府或地方政府,也不允许警察或司法机关采取违宪或违法的措施之外,这儿还涉及到法国政治格局中的一个“特殊例外”,也就是说,巴黎市长没有治安管辖权!

 

按照法国各级政府的事权分配,市镇一级地方政府的行政首长市长拥有包括维持公共秩序和治安在内的行政警察权(police administrative)以及包括交通﹑公共浴场治理在内的特殊警察权限(polices spéciales)

 

但全法国唯一巴黎﹑马赛和里昂这三个大城市例外:与其他36000多个法国市镇的市长不同,巴黎市长﹑马赛市长和里昂市长没有警察权,这三大城市的警察与治安事务直接由中央政府负责;中央政府在这三个城市设有一个专职的警察署长(Préfet de police),专管公共秩序﹑治安﹑交通及行政证件颁发等事务。

 

因此,从这个意义上说,巴黎市长不如一个人口仅几百人的“小村庄”的“市长”,他的权限受到很大的“剥夺”或“限制”:因为他既无权调动警察维持公共秩序,也没有管制交通,颁布交通禁令的权力。

 

所以,如果巴黎的“治安”不好,该怪罪的,首先不是巴黎市长,而是中央政府!

 

因而,无论是生活在法国的华人,还是来巴黎临时观光的国内游客,假如有一天你不幸在巴黎遇到抢劫或钱包被偷,按法国中央政府和巴黎市的“事权”分配原则,你应该去找的是受中央政府领导的“巴黎警署署长(Préfet de police de Paris)(即设在各区的警察局),而不是由巴黎市民选出来的“巴黎市长”!

 

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巴黎市长办公室

由此可见,巴黎市长也是一个权力受到限制的官员。

 

当然,尽管巴黎市市长的权限被“削去”一大块,但无论从规模﹑重要性和影响力,还是从威望与地位来看,还依然是法国36500多个大大小小的“市长”中最令人羡慕的职位,也是“实权”和“特权”远远大于其它城市的市长。

 

而在巴黎市长所拥有的种种“特权”中,有一项许多人可能并不知道的极为特殊的“待遇”,也就是说:无论谁当选法国总统,在就职之后,必须按“国事访问(Visite d’Etat)”的礼节规格前往巴黎市政府,拜访巴黎市长!

 

可能有人还记得2017514日下午17时,马克龙在履行完一系列庄重而繁琐的就职典礼礼节后,便马不停蹄地来到巴黎第四区,拜访巴黎市政厅,参加由巴黎市长安娜伊达尔戈(Anne HIDALGO)主持的隆重接待仪式。

依照法国的礼宾规定,凡是对法国进行“国事访问(visite d’Etat)”的外国元首,都必须安排一次对巴黎市政府的拜访。

那一天,新总统马克龙就是按“国事访问”规格造访巴黎市政府的!

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2017年5月14日,刚就职的马克龙总统

以“国事访问”规格拜访巴黎市

这儿可能让人不解的是:按人们知晓的常识逻辑,巴黎只是一个市,而马克龙是法国总统,相当于“一国之主”,官位远高于巴黎市长;照例说,应该是巴黎市长去总统府爱丽舍宫“拜见”或“觐见”马克龙总统才对,为什么反而倒过来,得让贵为总统的马克龙一上任就得如同出访友邦进行“国事访问”那样,亲自到巴黎市政厅,与巴黎的市政官员们见面呢?

按照法国媒体的“标准”说法,这是一项“共和礼仪(protocole républicain)”。

巴黎市长伊达尔戈于2017510日在自己的推特(Twitter)”帐号上也是这样宣布的:她将于514日星期天下午17时在市政厅接待新总统马克龙,并号召巴黎人在巴黎市政厅广场聚会参加这一“共和礼节(cérémonie républicaine)”。

这一“共和礼节”有一套严格的“礼宾程序”:巴黎市长在巴黎市政厅那道只有迎接国宾时才开启的大门口迎候新总统,向新总统介绍市政府班子成员;新总统在与市长单独会见后,须在一本巴黎市政府设立的证明总统到访的“羊皮纸证书”(Parchemin)上签字,接着再到市政厅节庆礼堂(Salle des fêtes)与等候在那儿的巴黎市议会议员﹑巴黎市籍的国会议员﹑法定机构(corps constitué)﹑公民社会代表以及各国大使见面;然后,巴黎市长与总统分别致辞。整个过程通过安装在市政厅广场的大屏幕向巴黎人进行现场直播。

需要指出的是,每当巴黎市举行欢迎新总统的“共和仪式”时,它的身份犹如一个“独立王国”,市长似乎是在代表巴黎人民,与象征中央政权的总统进行某种力量的“角逐”和“平起平坐”的对话,它希望表达和传递的象征意义是:法兰西共和国与首都巴黎人之间的相互信任和相互致敬。

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2017年5月14日,马克龙总统拜访巴黎市政府

那么,法国为什么会有这样一个在外人看来有点违悖常理的“传统”呢?巴黎市为什么能有这么特殊的地位,使得总统一上台便得向巴黎市政府和巴黎人致敬,并显示其“结盟”的“善意”?

这一现在被称为“共和礼节”的仪式本身的渊源,大概可以追溯到法国大革命时代,应该与1789717日法国国王路易十六到访巴黎市政厅这一历史事实有关。

在攻克巴斯底狱后的第三天(1789717),国王路易十六从凡尔赛来到巴黎市政厅,对巴伊(Bailly)被国民议会推选为第一任巴黎市长和拉法耶特(La Fayette)将军担任国民卫队(Garde nationale)司令这两个既成事实予以确认。

路易十六一行抵达巴黎市政厅所在的“沙滩广场(Place de Grève)”后,在老市政厅(已于1871年被巴黎公社社员烧毁)正门台阶前停下,巴伊市长把巴黎市政厅的钥匙交给国王,并对他说道:“陛下,亨利四世曾经重新征服他的人民;而在这儿,是人民重新征服了它的国王”。

国王于是便从巴伊市长手中接过代表巴黎市的红蓝色和象征王室的白色相结合的三色标志饰结,把它佩在身上;法国的三色国旗便由此诞生,王权与巴黎市也一时“和解”,并结为“同盟”……

至少有两幅著名的绘画,展现了这一历史场面。一幅是Jean-Louis PRIEUR(让–路易普里厄)作于1789年的擦笔画(estompe),名为“国王路易十六在召回纳凯尔后于1789717日赴巴黎市政厅(Le roi Louis XVI se rend à l’Hôtel de Ville après le rappel de Necker le 17 juillet 1789)”,现藏于巴黎卡尔纳瓦莱博物馆(Musée Carnavalet)。这一幅画的画面精确地再现了1871年被烧毁以前的老巴黎市政厅正立面的面貌以及国王路易十六一行抵达市政厅广场的情景。

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1789年7月17日,国王路易十六来到巴黎市政厅

另一幅是Jean-Paul Laurens(让–保尔罗朗)1887年前后根据这一历史题材画成的一幅大型壁画,目前陈列在巴黎市政厅一个以这一画家名字命名的客厅中。

有意思的是,这幅画的画面中,国王路易十六的身材被特地做了“矮化”处理,以寓意王权不得“居高临下”,也不对巴黎市长拥有权力;两队当时刚刚成立的国民卫队的士兵在台阶上举剑致意;而站在画面右前方的便是刚被任命为国民卫队司令的La Fayette(拉法耶特)侯爵……

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1789年7月17日,国王路易十六来到巴黎市政厅

当然,这一史实涉及的还是摇摇欲坠的王权与巴黎市的“较量”与“结盟”。

而巴黎市政厅与法兰西共和国还有着更为紧密的联系:因为,象征法国共和体制最终确立的第三共和国就是于187094日在巴黎市政厅的凉台上由Léon Gambetta(莱翁甘贝达)Jules Ferry(于勒费里)等人宣告成立。

而共和国总统“造访”巴黎市政厅的“先例”则源自Raymond Poincaré(雷蒙彭加勒)总统。1913218日,彭加勒总统在就职典礼当天便“拜访”了巴黎市政厅;从此之后,新上任总统到访巴黎市政厅开始成为一种“共和礼节”被遵守并一直延续至今天。

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1870年9月4日,第三共和国在巴黎市政厅宣告成立

这一“仪式”如今表面上庄严和谐﹑温文尔雅,但其背后透露的其实则是巴黎市与法国君主时代的王权以及共和时代的中央政府之间的一种常常为剑拔弩张的紧张﹑微妙与复杂的关系。

马克龙总统2017514日那一天在巴黎市政厅致辞时,曾把首都巴黎比喻为法国的一颗“历史的﹑饱受伤害的﹑跳动着的心(cœur historique, meurtri, battant)”。

其实,巴黎所代表的,更是法国酷爱自由的灵魂和敢于反叛的革命精神;而法国的历史在某种程度上也是一部王权和中央政权与巴黎的不断冲突和结盟的历史。

巴黎是一座桀骜不驯﹑“不屈从(insoumission)”于中央政权的城市,是法国历史上所有重大动荡的策源地以及历次暴动和革命的熔炉,从1358年艾蒂安纳马塞尔(Etienne Marcel)率领巴黎人起义抗议王家税收、1588年至1594年的神圣联盟(Ligue)1652年投石党运动(Fronde,又译“福隆德”)、1789年法国大革命、1830年和1848年革命﹑1871年巴黎公社、193426日骚乱,直至19685月风暴等等,无一不证明了巴黎的这一特性。

因此,中央政权与巴黎市之间的关系通常非常复杂与微妙;无论是君主时代还是共和时代,法国的中央政权对巴黎总是存有戒心,并试图对它进行各种形式的控制。

例如,法国全国各地市镇(communes)的市长(maire)1884年起就实行了民主选举制度。

唯独巴黎市是例外,从1871年直至1977年这长达106年的时间里,巴黎不仅没有民主选举产生的市长,甚至连市长的职位都没有。

那是因为,从十九世纪起,为了控制巴黎,法国的中央政权通过制订“1800217日法律”,为巴黎设立了一个特殊的法律地位(statut)。巴黎市这一“特殊地位”的主要特征是:

1)设两名由中央政府任命并代表中央政府的省长(préfet),一名主管行政事务(préfet de Paris),另一名主管警察事务,即巴黎警察署署长(Préfet de police de Paris)

2)设有一个无实权的市议会;

3)市内设区,但各区区长都由中央政府任命。

从这一建制可以看出,巴黎市政府完全被置于中央政府的控制之下,不是一级真正实施民主选举和“自主管理”的地方政府。

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巴黎市议会

显而易见的是,法国中央政府担心,巴黎市一旦和其它市镇一样,成为“自主管理”的地方政府的话,它不仅会摆脱中央政府的“控制”,而且可能会经常与中央政府“分庭抗礼”。

因为,按照法国宪法,尤其是第五共和宪法,各级地方政府实行自主管理原则(principe de libre administration),每级地方政府都有自己特定的法定事权范围,互不重复,中央政府与各级地方政府之间没有任何等级关系,例如,总统或总理没有任何权力对某一级地方政府首长–例如:大区议会主席或省议会主席,或市长–发号施令;各级地方政府相互之间也没有任何上下级关系,例如:大区议会主席不能指挥省议会主席,也没有任何权力向某一个市长下命令;这是因为每一级政府的议会的合法性来自于不同的选举,所以,每一级议会只对选举它的选区选民负责。

只是到了1975年,法国中央政府才通过制订“19751231日法律”承认巴黎市的“市镇”(commune)身份,确认其组织机构受《地方政府普通法典》(CGCT)的管辖,也即从此后,巴黎市和法国的所有其它市镇一样,由一名选举产生的市长和市议会领导,而“巴黎市议会”则由109位选举产生的市议员组成(现已增至163个议员席位)

根据“19751231日法律”,巴黎市于19773月举行了市议会选举,雅克希拉克(Jacques Chirac)当选为自1871年以来的首任民选市长,后来又三次连任,直至1995516日当选法国总统。自1789年法国大革命起至今天的230年时间中,担任过巴黎市长的一共才16……

经过1975年﹑1982年和2002年三项专门法律的改革,巴黎市的法律地位发生了演变,市政府获得了不少自主权和“地方分权(décentralisation)”所带来的事权让渡。

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巴黎市政厅

与此同时,“19751231日法律”的实施也使得巴黎市政府与中央政府政治倾向与政见不一,甚至“分庭抗礼”成为一种体制的现实。

例如,从2001年起直至今天,巴黎市政府一直是以社会党为主的左派执政,而在同一时期中,2002年至2012年,中央政府的总统﹑国民议会和总理则都属右派,巴黎市政府和中央政府各自的执政纲领和主张有很大程度的不同,在许多治理政策上的摩擦﹑紧张﹑角逐与较量自然是经常不断。

虽然中央政府在涉及首都发展的各种政策措施上也谋求与巴黎市政府的合作与结盟,但它并没有完全消除对首都巴黎市的某种“戒心”。而这一点尤其在对巴黎市长职权中的“警察权”的限制方面,表现得尤其明显。

按法国法律规定,各市镇地方政府的民选市长行使当地的市政警察职权,例如,负责交通、公共安宁与卫生等事务。而巴黎市则是法国唯一的例外:即巴黎市的市政警察职能不完全由选举产生的巴黎市长行使,而是由一名经总统在内阁会议决定任命的中央政府官员-巴黎警署署长(préfet de police)-履行(相当于北京市政府不设“北京市公安局”,而在公安部设一个“北京公安专署”,由公安部长直接指挥!)

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巴黎警察署

这儿需要对“巴黎警署署长”的职务作一简单介绍。

巴黎警署署长一职由共和八年穑月12(180071)执政官法令(arrêté des Consuls du 12 messidor an VIII)设立;警署署长是一个“省长”级的官员,法文用词与“省长(préfet)”是同一个词;

这是一个须由总统通过内阁会议任命的中央政府高级官员,他和省长一样,代表中央政府行使权力;根据《地方政府普通法典》(CGCT)L.2512-14条,巴黎警署署长也行使法律赋予普通市镇市长的职权;因此,巴黎警署署长的职权范围包括:

-普通行政警察权:负责签发行政证件、身份证、护照、汽车执照(cartegrise)

-在交通与停车、危房处理、丧葬事务(批准尸体运送、墓葬等)以及食品卫生监督与检查等方面拥有特殊行政警察权;

-在民事保护、急救和消防领域,巴黎警署署长的管辖权范围甚至超越巴黎市区,扩大至近郊(Petite Couronne)各省(也即包括:上塞纳河省[Les Hauts-de-Seine][92]、塞纳河-圣德尼省[La Seine-Saint-Denis][93]和瓦尔德马恩省[Le Val-de-Marne][94])。巴黎警署署长同时还兼任辖区包括巴黎大区8个省份的巴黎防卫区长官(préfet de la Zone de défense de Paris)

-作为巴黎市议会市政警察权(policemunicipale)的执行者,巴黎警署署长须与巴黎市长一起参加巴黎市议会与政警务相关的所有会议,并答复市议会议员的相关口头质询。巴黎市议会和各区议会可应巴黎警署署长的要求举行会议,讨论与其事权相关的事务(《地方政府普通法典》[CGCT]L.2512-6条规定)

为了行使属于巴黎市议会权限范围的巴黎市政警察权,巴黎警署署长可支配一项由巴黎市议会通过的被称作“专门预算”的独立预算。巴黎警署(Préfecture de police de Paris)总预算额中,约45%来自于巴黎市政府的贡献!

最近三四十年来,法国曾多次立法,试图调整改变巴黎市的法律地位;但由于历史和政治上的原因,1975年和1982年两项关于巴黎行政地位的法律的制订者都不希望把警署署长的职权移交给巴黎市市长。

从这儿不难看出法国中央政府的目的,即通过“剥夺”巴黎市长的“警察权”,把事关首都治理的一项最敏感和最重要的权力直接掌握在自己手中,对这一事实,除了可以理解为中央政府对治安这一主权职能的“重视”之外,其实也可以被解读为中央政府对巴黎市还依然存有一定程度的不信任。

 

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巴黎市政厅

因此,向中央政府“争”警察权也成了历届巴黎市议会和历任巴黎市长的一个“诉求”。

 

随着上个世纪八十年代开始的“地方分权(décentralisation)”改革的愈来愈深入,巴黎市长在涉及公共道路卫生健康﹑维持市场与集市良好秩序以及处理邻里噪声事务方面的警察权力已经通过19861229日和2002227日两项法律得到了承认。

巴黎市向中央政府“争权”的过程一直延续至今。

现任市长伊达尔戈于2015年提出了一项关于巴黎市法律地位的新改革方案,获得巴黎市议会和国家议会两院表决通过,已成为“2017228日关于巴黎法律地位与大都市规划整治的法律”,并于201911日起正式生效。

经过这次改革后,巴黎市的法律与行政地位又发生几个重大变化,例如:

第一,从201911日起,巴黎已从原先的“既是市(commune),又是省(département)”的“双重身份”成为一个单一的“市”级中央行政区和地方政府,也就是说,原先以“巴黎省议会(Conseil général/départemental de Paris)”名义行使的事权(compétences)已经全部并入巴黎市议会的事权范围;

第二,巴黎市的辖区已由20个区减少到17个,原来的第1234区已被合并成一个区,以纠正巴黎各区人口代表性的差异;也就是说,明年2020年的巴黎市议会选举将只选出巴黎市市长和17个区的区长;

第三,扩大地方分权,改变中央政府与巴黎市政府之间的事权分配;巴黎市政府将获得诸如交通与停车﹑浴场警察(police des baignades)﹑街头节庆﹑体育或文化活动规管﹑身份证与护照发放等“近邻事权(compétences de proximité)”,而以前这些权限都由代表中央政府的“巴黎警署署长”行使。

法国中央政府与巴黎市政府之间的这一复杂关系,加上巴黎市本身的行政和经济规模(220万人口﹑114亿欧元年度预算﹑5万多名公务员),使得巴黎市长成为一个既享有重要权力和特殊地位,同时又可能时时处处受中央政府“钳制”的官员;当然,它更是一个令许多法国政治和公众人物觊觎和垂涎不已的“肥差”……

(部分图片来自网络)

 

 

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