法国的“新移民法”为什么一直“难产”？

[本文于2023年5月15日首次发表]

法国新移民法变故不断、混乱不堪的“难产”过程一方面表明“移民”又正在成为一个撕裂法国社会、毒化人们生存空间的时事话题，另一方面则也充分说明了，在去年连任后失去了国民议会绝对多数的马克龙总统，已经象一只被砍断了翅膀的鹰(或公鸡？)，无论其再如何“好高骛远”，恐怕早已力不从心，无法为所欲为了……

作者｜儒思忧 ｜© 法兰西360

在制订新移民法问题上，马克龙又变卦了。

那是2023年5月10日，马克龙授意博尔纳总理重新启动有关制订新移民法的程序。

博尔纳总理旋即紧急召集内政部长吉拉尔德·达尔马南(Gérald Darmanin)、劳动部长奥利维埃·杜索普(Olivier Dussopt)和议会关系部长弗朗克·里埃斯岱尔(Franck Riester)至总理府，并委托内政部长在一个月期限内负责与各方面磋商，以便提出一项能够形成国民议会多数的新移民法案的策略……

按照马克龙的最新要求，被重新列为优先立法项目的新移民法，经过一个月磋商后，应于7月份把新的法案文本提交部长理事会(Conseil des ministres)审议，然后递交议会，在今年秋天完成议会辩论审议与投票表决程序。

一般人恐怕都已说不清这是今年以来的第几次“变卦”了。

不过，制订一部新移民法是马克龙2022年连任竞选时的诺言。这是继2018年第一任期内制订的以时任内政部长姓氏命名的“科隆法律(Loi Collomb)”之后的马克龙时代的第二部移民法。

马克龙2017年和2022年两次竞选，进入第二轮与他对阵的都是法国极右政党“国民联盟(RN)”领导人玛丽娜·勒庞(Marine Le Pen)，这已在很大程度上说明了法国社会所处的十分令人担忧的状况。正因如此，马克龙确定的连任竞选纲领主题，除了退休制度改革外，就是移民问题。他当时的目标很明确：退休制度改革，特别是把法定退休年龄推迟至65岁(当选后才改为64岁)的主张，是为了迎合右派，拉右派选民的票；而就移民问题立法，则是向极右派争夺“票源”，因为，“控制移民”历来是极右派最得心应手的竞选或挑衅主题。

因此，马克龙连任当选后，自然得履行竞选诺言，把退休改革和移民当作优先主题立法。

而在移民问题上，马克龙希望通过新移民法，解决两大问题，一是控制移民，另一是改善移民的社会融入(intégration)。内政部长吉拉尔德·达尔马南和劳动部长奥利维埃·杜索普根据马克龙的意图紧锣密鼓地准备了一部名为“关于控制移民与改善融入的法律(Projet de loi pour contrôler l’immigration et améliorer l’intégration)”的新移民法草案，经2023年2月1日的部长理事会(Conseil des ministres)审议后，递交给了议会，并按原计划由参议院法律委员会于3月中旬开始审议。

当时拟定的这部新移民法草案共有27个条款，主要内容包括：

1) 方便无证件劳工的身份合法化(régularisations)；

在经济活动拉动劳工移民需求增加(2022年增加45%)的背景下，法国政府拟在新移民法中提出这一敏感问题，为已在法国本土的非法移民劳工提供身份合法化的方便；

目前，常常被称作“无证者劳工”的非法移民身份合法化的依据是一项2012年的被称作“瓦尔斯通函(Circulaire Valls)”的内政部通函。根据这项通函，一位劳工申请获得合法居留证，必须提供在法国至少生活3年的证据、至少24张工资单(fiche de paye)和一份雇主的雇用许诺(promesse d’embauche)；

新移民法草案准备设立一种有效期1年的“劳力紧缺行业工作居留证(titre de séjour dit « Travail dans des métiers en tension »)”；凡在劳动力紧缺行业就业、在法国居住3年以上并能提供8张(也即8个月)工资单的无证件者可以自动(de plein droit)获得这一居留证；法案取消了雇主的权力，也就是说，即便雇主不替劳工履行手续，也不会构成无证者身份合法化的障碍；

在劳工移民方面，新移民法案还考虑新设一种“特殊人才(Talent spécifique)”居留，以方便引进法国目前紧缺的医生、药剂师、牙科医生和助产士等专业人才；此外，新法案还考虑允许来自受高度保护国家(pays présentant un fort taux de protection)的难民申请者一递交难民申请即可享受合法工作权利。

2)取消递解出境的保护措施(supprimer des protections à l’éloignement)

在惩罚性措施方面，新移民法草案拟考虑取消适用于13岁以前来法国、并在法国居住至少20年的外国人或在法国居住至少10年的法国人配偶或父母的递解出境保护措施；这几类人目前只有犯损害国家根本利益、恐怖主义或犯歧视、仇恨或暴力挑衅罪时才能被驱逐出境；新移民法案拟将驱逐的可能性扩大至因犯受10年监禁处罚罪行而被“终审判决”或因犯受5年监禁处罚罪行而重犯(récidive)、并对“公共秩序构成重大威胁(menace grave pour l’ordre public)”的外国人。

据法国内政部2022年12月5日透露，一旦新移民法解除这些保护措施之后，每年可能遭到驱逐的外国人人数在4000人左右。这一数字并不一定能使法国右派和极右派停止对政府对被判驱逐外国人递解出境执行力低下的指责；据法国内政部公布数据，2021年，在14.3万个驱逐出境判决措施中，真正被执行的(包括自愿返回)只占9.3%；2022年，递解出境的人数为15000人。

新移民法案还把2021年8月24日“反分裂主义法(Loi contre le séparatisme)”中一个被宪法委员会删除的条款重新引入法案；根据这一条款，对“拒绝共和国原则(rejet des principes de la République)”的外国人可以拒绝给予居留证或撤销其居留。

3)加快难民申请审理程序

在接纳难民方面，新移民法草案制订了一系列旨在缩短申请审理期限的措施；据内政部公布数字，2022年法国共收到难民申请案13万件。为了加快难民申请登记，新法案拟考虑试验难民保护署(Ofpra)人员派驻省政府的措施；为了限制庭审延迟，新法案考虑目前只设在巴黎郊区Montreuil市的“全国难民法法院(CNDA-Cour nationale du droit d’asile)”在各地增设地方庭(chambres territoriales)，当一个外国人的避难申请被Ofpra难民保护署拒绝时，可以向这一新设的地方庭提起申诉；此外，新法案还考虑把CNDA全国难民法法院的判决方式由目前的合议庭(en formation collégiale)改为单一法官独审制(jugement par un magistrat unique)。

4)简化外国人的行政诉讼

新移民法草案的另一个重点是简化外国人的行政诉讼程序(contentieux administratif des étrangers)。所谓“外国人的行政诉讼”，主要涉及对拒绝给予居留(refus de titre)或勒令出境(obligation de quitter le territoire)决定的争议；而这类诉讼占各地行政法庭(tribunal administratif)审理案件的40%以上。新法案的想法是通过把目前的12种不同审理程序减少到4种诉讼程序，每一种程序有自己不同的审理方式和上诉时限，从而达到既减轻行政法庭的压力，又能使递解出境更有效率的目标。

综合这部原先已准备妥当的法国新移民法草案，实际上就是两个关键点：一是放松劳工紧缺行业非法移民的身份合法化，以解决企业经济活动所需的劳动力紧张问题，另一点就是加强惩罚违法的非法移民，特别是改善被判驱逐出境外国人的实际递解出境率(éloignement)；从政治角度分析，第一点是为了博得左派的好感，在国民议会和参议院赢得左派议员的投票支持；而第二点则为了迎合右派、甚至极右派的主张，以得到右派议员的票源。

这部从去年马克龙一连任当选便作为优先主题酝酿的新移民法草案本来是想在内容上“左右逢源”，能够既从左派议员那儿得到赞成票，又可赢得右派甚至极右派的支持，以克服马克龙执政党在国民议会中的尴尬困境：由于总统多数派在国民议会只拥有251个议席，而通过法律所需的绝对多数是289票，所以马克龙如欲让国民议会表决通过一项法律，则必须临时在其它党派的议员中找到所短缺的38票……

然而，事与愿违。这一新移民法草案披露后，便立即遭到了“左右夹击”：右派指责法案对无证者非法移民实行身份合法化，认为尽管有“一些积极的因素(éléments positifs)”，但无法“投票赞成这一法律”，因为它缺少“远见(vision)”；而左派则谴责这又是一部对外国移民的惩罚性法律(loi répressive)，并揭露外国人的接待条件，以至于它最后给人的印象是左右都“吃力不讨好”，谁都对这部法律草案感到不满，就像一位共和党领导人所说的，看来在移民政策方面，玩“en même temps(两边讨好、模棱两可)”可不行！

这就给议会总统多数派(majorité présidentielle)能否在这一部新移民法表决时形成绝对多数带来了很大的不确定性。

而且，屋漏偏逢连夜雨，退休改革法律在议会以及在工会和法国社会各阶层引起的激烈反对和对法国社会造成的巨大撕裂使马克龙对新移民法的前景产生怀疑，于是便开始了一系列“混乱不堪(chaotique)”的“变卦”。

第一次“变卦”发生在2023年3月22日，本来应该于3月28日在参议院开始的法律草案一审讨论因政府要求被无限期推迟，因为政府认为“目前尚不具备在国民议会通过这部法律的条件”；

同一天，马克龙在接受媒体采访时宣布，将在未来几周内把原来准备的新移民法草案分成“多个法律草案文本(en plusieurs textes)”递交议会审议；内政部长达尔马南也随即解释说，准备把一些可以形成共识的技术性条款(如加快难民申请的审理)保留，形成一部单独的法律草案，然后，把方便劳力紧缺行业非法移民身份合法化与加强犯罪非法移民的遣返分开，成为两个单独的法案，希望这样可以分别获得部分左派和右派议员对相关主题法案的投票支持。

然而，参议院议长杰拉尔·拉尔歇(Gérard Larcher)公开表示坚决反对把移民法切分成几个不同法律审议表决。他甚至向媒体披露：“我已跟总统和总理说了，不可能考虑订立一部被切分的法律(il n’était pas question d’avoir une loi à la découpe)”。杰拉尔·拉尔歇议长目前对于马克龙来说是一位至关重要的人物。因为去年立法选举中，马克龙执政党在国民议会失去绝对多数，所以，马克龙如想借用右派势力表决通过法律的话，得到被右派把持的参议院的支持几乎成了一个必不可少的条件……

于是，2023年4月17日，马克龙发表电视讲话时，提出了退休改革危机后重振任期的“百日计划(Plan cent jours)”，其中提到了希望能在100天之内推出一部移民法律，以“加强控制非法移民，并使来到我们国家的人得到更好的融入”；但在这次讲话中，他已不再提3月22日所说的，“分成多个法律草案文本”，而是强调“一部法律”；这应该已经是一次小小的“变卦”。

马克龙话音刚落，第二天，也即2023年4月18日，内政部长达尔马南即提出要继续讨论由他和劳动部长主持起草、并已经部长理事会审议的新移民法草案，而不是“重起炉灶”，另行起草新的法案文本；

2023年4月23日，在接受《巴黎人报》(Le Parisien)采访时，当被问及移民立法问题时，马克龙发出了与3月22日“分主题单独立法”的主张完全不同的声音，明确表示要制订“一部单一文本的公正与有效的法律(une loi efficace et juste en un seul texte)”；马克龙在此次访谈中还抱怨法国围绕移民问题的讨论常常“过于漫画化(caricatural)”，并认为在移民社会融入方面，“我们应该更加严格要求，捍卫法式政教分离(laïcité)”，而在移民方面，他认为审理程序时间太长，时限一再突破，使申请人最后都不是找到工作安了家，就是受到了其它规则的保护，这就导致移民程序“不再运转(ça ne marche plus)”。

然而，令人感到吃惊和不解的是，2023年4月26日，博尔纳总理在记者会上介绍她退休改革危机之后的“百日行路图”(feuille de route pour les cent jours)时，却并未把新移民法草案纳入她的“百日”工作之中；因为在总理看来，不仅这部法律所确定的某种意义上互相矛盾的两个目标之间的“平衡”很难维持，而且，在议会也依然“没有多数”，以获得投票通过；因此将它推到“秋天”再说，对此也没有更明确的说明。

显然，在制订新移民法问题上，法国总理博尔纳和总统马克龙之间的看法并不一致。总理对于退休改革危机引起的严重后果仍然心有余悸，担心在移民法这一敏感问题上，目前还很难在国民议会形成绝对多数，于是主张不把它列入七月份之前的“百日计划”之内；

而马克龙则另有一番盘算：为了尽快翻过退休改革危机这一页(tourner la page)，他需要在夏天之前把新移民法推到前台，一方面转移左派的视线，另一方面抵御来自右派和极右派拿移民问题说事造势的压力；另外，马克龙在移民这一话题上过度的等待观望(attentisme)，也必然会遭到公众舆论的指责。据法国让饶勒斯基金会(Fondation Jean Jaurès)在2023年4月11日公布的一项BVA民调结果，69%接受调查的法国人表示认同“今天法国移民太多了”的说法，他们希望结束不受控制的移民流……

经过近两个星期的支吾推诿后，马克龙终于“一锤定音”，作出了本文开头所提到的5月10日的最新一次(也是最后一次么？—因为法语都可用“dernier”形容)“变卦(revirement)”…..

而促使马克龙和法国政府在新移民法问题上完成从“退守”到“反攻”这一重大转变(“变卦”)的，其实还有这样几个客观因素：

第一，马克龙意识到，退休改革法律危机造成议会内总统多数派与其它左右政党的冲突、工会与政府对立以及整个法国社会的撕裂，在这场公开持久的“鹬蚌相争”中，最终得利的“渔翁”是RN国民联盟，玛丽娜·勒庞正在“闷声”收割这场危机的“红利”，今年4月份发布的各项民调都表明她的支持率在不断上升，4月5日的一项Elabe调查结果甚至显示：如果现在举行总统选举，玛丽娜·勒庞将能以55%的得票率在第一轮投票即可当选！

对于法国社会，这不能不说是一个危险的警讯；而2017年马克龙任总统以来，RN国民联盟的持续上升，马克龙自然负有不可推卸的责任。因此，及时在RN国民联盟的“招牌话题”—移民立法问题上发声和发出可读的讯号，对于马克龙具有压倒一切的重要性；

第二，在移民问题上，马克龙面临“腹背受敌”，遭到“左右夹攻”：左派和劳力紧缺的经济界呼吁政府放松对这些领域非法外国劳工身份合法化的控制，而极右派和在这一问题上愈来愈靠近极右派的传统右派却坚决反对这一措施，而是相反主张加大力度，遣返非法移民，尤其是遣返在法国有犯罪行为的外国移民，以便进一步控制移民流。

2023年5月11日，法国参议院共和党(LR)议员团主席布鲁诺·勒岱约(Bruneau Retailleau)在接受CNEWS采访时，公开声称“移民已不再是法国的运气(L’immigration n’est plus une chance pour la France)”，并认为，如不限制移民混乱，将“可能导致内战”。

除了这些耸人听闻的媒体发声外，共和党(LR)籍国民议会议员还威胁说如果政府不在夏天前把新移民法草案纳入国民议会审议日程，那么，他们将动用议员倡议立法程序，向国民议会递交两项移民法提案(按法文习惯，由议员递交的立法提案，法文叫“Proposition de loi”，而由政府递交的立法草案，法文用“Projet de loi”一词)……

第三，随着通胀、社会危机、俄乌战争等不稳定因素的增加，法国社会对于移民问题的敏感度和可忍受度也产生了明显的变化，与移民问题直接或间接相关的由极右团体制造的极端事件也屡屡发生。

例如，2023年5月10日，大西洋卢亚尔河省(Loire-Atlantique)圣–布莱凡–列班市(Saint-Brevin-les-Pins)其它右派党团籍(divers droite)市长亚尼克·莫雷(Yannick Morez)主动辞去市长职务，而这位市长的辞职原因对法国整个社会造成了巨大的震动，也带来了一个极其危险的警讯：亚尼克·莫雷市长因为支持一个难民申请者接待中心在当地的一个扩建项目，几个月来一直受到主要来自极右势力的各种诽谤与人身威胁；几星期前，有人甚至纵火烧毁了他家门前的两辆车，房屋也严重受损……

面对这类极端事件，人们深感法国的民主与社会稳定受到了前所未有的挑战与威胁。无论如何，马克龙不能对此视而不见袖手旁观。而尽快制订推出一部新移民法则属于他可以动用的手段之一。

在几经变卦后，新移民法虽然目前又被纳入了正常的立法程序轨道，但最终能否象马克龙和法国政府所希望的那样获得议会表决通过，这还是一个谁也无法回答的谜……

而法国新移民法变故不断、混乱不堪的“难产”过程一方面表明“移民”又正在成为一个撕裂法国社会、毒化人们生存空间的时事话题，另一方面则也充分说明了，在去年连任后失去了国民议会绝对多数的马克龙总统，已经象一只被砍断了翅膀的鹰(或公鸡？)，无论其再如何“好高骛远”，恐怕早已力不从心，无法为所欲为了……

图片来源/Crédit Photo：网络

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