“沉默等于同意”：法国行政机关的一次“革命”

“Le silence vaut acceptation (SVA)/沉默等于同意”原则的“革命性意义”在于它彻底颠覆了法国行政机关的办事逻辑，把“权力的天平”倾斜到公民这一边……

“没有消息就是好消息(Pas de nouvelle, bonne nouvelle)”这一俗语今天在法国已有了一个“新解”：一个生活在法国的人，当他去政府公共机构办理行政手续时，其中1508项涉及不同领域的手续—其中包括中央政府1284项、地方政府69项、其它承担公共服务的公务机构138项和社会保险机构17项—，都已经适用“SVA(沉默等于同意)”原则，也就是说，如果政府机构没有在规定期限内予以答复，那么，就意味着当事人的请求已经被同意……

作者 ｜儒思忧｜© 法兰西360

凡在法国生活过的人，恐怕都会对行政机关的手续繁琐和效率低下有深刻体会，有的甚至还会感到一种“切肤之痛”。

的确，连法国政府官方公布的数据都承认：四分之一法国人认为自己与行政机关的关系太复杂；而行政手续漫长耗时﹑重复联系与约会﹑提供信息不合使用者的特殊需要﹑行政机关缺乏积极主动性(proactivité)，等等，这一切都是导致公民在和行政部门打交道时产生不满的主要因素；当人们遇到失业或丧失生活自理能力等生活中的痛苦事件时，必须履行的行政手续之繁重，更是令人苦不堪言。

法国的行政负担繁重和效率低下在全球也属“臭名昭著”。据全球经济论坛2011年至2015年发布的“全球竞争力报告”透露，法国在“行政负担(fardeau administratif)”这一方面的国际排名，在144个国家中，一直属于倒数前30名：2011/2012年度为第116位，2012/2013年度为第126位，2013/2014年度为第130位，2014/2015年度为第121位。

这一状况不仅造成法国公民不满，而且也愈来愈使历届法国总统和政府如坐针毡，不得不设法谋变。也正是在这一背景之下，最近几年来，“简化行政(simplifier la procédure administrative)”成了历届无论左右派政府在行政现代化改革方面的一个重要口号和实际行动。

譬如，上一届法国总统奥朗德(François HOLLANDE)2012年5月份当选后，即于2013年3月28日向全法国正式宣布了一项“简政冲击(或“简政休克”：choc de simplification)”计划，并于当年5月14日主持召开了由政府全体阁员参加的第一次行政法规与程序简化会议，一项雄心勃勃的“简政增效”工程便由此展开。

2013年7月17日，法国政府首次披露了“简政计划”200项初步措施；2013年12月19日，法国国民议会表决通过了一项由政府提交的法案，允许政府在简化企业生活领域不受正常的议会立法程序制约，而直接以政府法令(ordonnance)形式制订法规，使法国的“简政”行动进入了一个史无前例的阶段。

在奥朗德治下最初的三年时间内，法国政府宣布了450多项旨在消除障碍﹑方便企业和公民个人日常生活的“简政”措施，其中320项针对企业，130项和公民个人生活相关；而且这些决定的简政措施大多已经实际生效。

法国政府推出的所谓“简政/简化/simplifier”，指的是在时间上使得行政程序更为快捷﹑更有效率，这一方面是为了满足公民和企业有关改善公共服务质量的愈来愈强烈的要求，因为他们希望自己与行政机关的交流与关系变得更为方便﹑顺畅，另一方面，这也是促进经济的需要，据估算，减少25%的企业行政负担，可为企业带来150亿欧元的节约；而据欧盟委员会的一项估算，减少企业承受的25%的行政负担可在短期内使欧盟生产总值(PIB/GDP)增加0.8%，从长期看，则可使欧盟生产总值增加1.4%。

鉴于法国在企业行政负担方面极其不利的国际地位，面对愈来愈国际化的经济，简化行政程序对于法国来说，也成为一种提高企业竞争力和国土吸引力的迫切需要。

当然，简政的目的虽是促进经济和社会生活，但却又不能为简化而简化，更不能使公民权利及其保障受到任何损害。所以，对于法国政府来说，“简政冲击”是一个巨大的挑战。这意味着需要找到恰当的方法和途径，从一个由40万部法律构成的庞大规则体系中，清理那些过度的和无用的清规戒律，减少企业和个人的行政负担，与此同时，又必须给予企业—尤其是中小企业—更多的可预见性和法律安全；

另外，在法国实施“简政”，也意味需要解决这样一个问题，即：如何使一个“文牍主义”传统根深蒂固的庞大的政府部门变得更加接近公众，更加具有互动反应能力和更加透明？

在法国政府2013年以来连续4波推出的共计450多项有关企业和个人的简政“冲击波”措施中，许多都能给企业和个人的日常生存带来很实际的便利，例如：把申请建筑许可的时限缩短到至多5个月﹑允许使用电子邮件向行政部门提诉﹑企业关税全国单一窗口等适用于企业的措施以及设立社会补助金在线模拟器﹑确定租房时需提供的证明文件的有限清单﹑护照印花税电子化(timbre fiscal dématérialisé pour le passeport)等针对公民个人的简便措施，都能为遇到这类需要的企业和个人减少许多不必要的烦恼。

然而，在所有这些业已生效成为现实的具体“简政”措施中，最值得“大书特书”的，是一个法文叫做“Le silence vaut acceptation/沉默等于接受(沉默等于同意)”的原则(principe)；可以说，这是一个在法国行政史上具有“革命性”意义的举措！

“Le silence vaut acceptation/沉默等于同意”原则的“革命性意义”在于它彻底颠覆了法国行政机关的办事逻辑，把原来可以助长行政机关拖延和不作为的“权势”转移到了公民这一边。

因为，行政机关“沉默”的含义在法国经历了这样的演变：在19世纪末以前，行政机关的“沉默”没有任何后果。为了改变这一状况，法国先于1864年通过一项政令(Décret)，后又通过1900年7月7日法律赋予了它一种法律含义，也就是当一个企业或公民个人向某一行政机关提出一个请求的时候，如果行政机关在规定的期限内不予回答，那么，行政机关的这一“缄默”，在法律上被视为一项隐含的“拒绝决定”，这样规定的目的是让请求人明确知道自己请求已被拒绝的结局，并使其有可能就行政机关的默认拒绝决定(décision implicite de refus)向法官提起诉讼。“沉默等于拒绝”的法律效力含义便由此而来，并一直沿用至今。

而现在则完全颠倒了过来：如果行政机关在2个月期限内对企业或个人的请求不予答复，那么，行政机关的“沉默”便具有“同意请求”的法律效力！这就是“Le silence vaut acceptation/沉默等于接受”原则的意义。

这一原则由2013年11月12日“关于授权政府简化行政机关与公民关系的法律/ Loi du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens”确立，目前已编入《公众与行政机关关系法典/Code des relations entre le public et l’administration》第L.231-1条。从2014年11月12日起，这一原则已适用于向中央政府各级行政机关(administrations de l’Etat)及其所属公务机构(Etablissements publics)提出的请求；而从2015年11月12日以来，它也已对各级地方政府(Collectivités territoriales)﹑各类社会保险机构(Organismes de sécurité sociale)和各类承担行政性公共服务的机构(Organismes chargés d’un service public administratif)生效。

法语有一句格言，叫做“Pas de nouvelle, bonne nouvelle/没有消息就是好消息”。“Le silence vaut acceptation/沉默等于接受”原则在法国各级公共行政部门的生效可以说是这一古老的民间格言真的“应验”了，得到了官方的正式确认。

这一貌似简单的“逻辑”颠倒，所反映出的其实更是法国政府在行政现代化方面的勇气和决心。这一转变自然得到了法国民众的普遍支持。法国政府负责政府改革事务的“公共行动现代化总秘书处(SGMAP)”于2016年9月20日公布了一项该总秘书处委托BVA民调机构于今年7月份完成的关于“SVA原则(Le silence vaut acceptation/沉默等于接受)”的定性调查(étude qualitative)，其结果表明，70%受调查的法国人已听说过“SVA(沉默等于同意)”原则，84%人认为它是一件“好事”；在四分之三法国人看来，这一原则使行政机关变得更为现代化和更可接近(plus moderne et plus accessible)。

根据这项BVA调查，许多法国人认为，实施“SVA(沉默等于同意)”原则可以迫使行政机关加快各种申请案的处理速度，避免拖延，使得行政部门必须寻求绩效，遵守时限，不然，它们就得冒风险，使有的申请在未经同意的情况下自动获得批准。有人指出这一原则可以使行政部门的工作得到简化，因为根据这一机制的逻辑，行政机关只要对应拒绝的申请作出答复，并说明理由就行了。也有人则用比喻说明，在“土罐子和铁罐子”对碰中，应该让铁罐子多受约束……

当然，对于这一“SVA(沉默等于同意)”原则，也有法国人认为它具有很多不足之处，其中一个最大的不足，是它的适用领域还有许多“例外(exceptions)”，也就是说，2013年11月12日“关于授权政府简化行政机关与公民关系的法律”在确立这一原则的同时，也对它适用范围的“例外”作出了规定；

这些“例外”大致包括五个方面，一是不以个人相关决定为目标的请求；二是与债务和财务相关的请求；三是涉及行政机关和公务员关系的请求；四是法规条例专属事务领域的请求；五是预诉讼和诉讼性请求(demandes précontentieuses et contentieuses)；确定“例外”的依据是对宪法规定权利的保护和对欧盟义务的遵守。

这些“例外”当然也对“SVA(沉默等于同意)”原则的实施带来某种“不确定性”，也就是当事人和行政机关都必须首先对相关请求是否适用这一原则作出判断。对此，法国政府的service-public.fr网站收录了所有根据政令规定不适用该原则的各种行政手续的清单。

无论这些“例外”情形如何繁复，截至目前，已经有三分之二的法国各级政府和各类公共机构的行政手续必须遵守“SVA(沉默等于同意)”原则；也就是说，一个生活在法国的人，当他去政府公共机构办理行政手续时，其中1508项涉及不同领域的手续—其中包括中央政府1284项、地方政府69项、其它承担公共服务的公务机构138项和社会保险机构17项—，都已经适用“SVA(沉默等于同意)”原则，也就是说，如果政府机构没有在规定期限内予以答复，那么，就意味着当事人的请求已经被同意……；至于具体涉及哪1508项手续，可以在service-public.fr网站上查询。

在实际中运用这一原则最多的行政手续领域包括：建筑与拆建许可证(permis à construire et à démolir)﹑经验知识考核(Validation des acquis de l’expérience – VAE)和职业行业登记注册等。

对于有近千年文牍主义和行政官僚传统的法国来说，政府能够毅然决然﹑义无反顾地走上“给自己添加制约﹑为公民提供方便”的现代服务政府之路，应该是一个很不错的开端，即便“SVA(沉默等于同意)”原则和其它“简政措施”的实施还不完善，但对法国政府所作的努力，还是值得肯定和支持……

(图片来自网络)

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