马克龙为什么更改新政府某些部的名称?

可以说,这是一个史无前例的变化,在第五共和国(甚至在法国)历史上,从来都没有过以主权/souveraineté”为名称的政府部委

而把主权嵌入到一届内阁两个部的名称中,这绝非偶然……

 

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作者 |儒思忧 © 法兰西360

 

昨天(2022711日星期一)晚,一个毫无悬念的“悬念”终于落地:法国国民议会否决了左翼反对党联盟“NUPES/社会生态人民新联盟”提出的对新政府的不信任提案;“NUPES”联盟在投票表决中只得到了自己议员所投的146票赞成票,远远不足推翻政府所需的289……

马克龙于202274日任命的“博尔纳内阁”没有被推翻,可以正式“开始工作了”。

其实,五天前的202276日星期三晚,当博尔纳(Elisabeth Borne)总理作完第二场“政府总执政纲领声明(Déclaration de politique générale – DPG)”演讲离开参议院(Sénat)时,马克龙早已松了一口气。

按照惯例,新内阁组成后,新任总理必须到国民议会和参议院发表“总执政纲领声明”演讲;对于新上任的政府首脑,这是一个非常棘手敏感的时刻,因为这时,议会的反对党议员团如果对政府不满意,则可以提起“不信任案(motion de censure)”,通过拉票投票表决,弹劾政府。

自从总统大选第一轮投票失败以来一直对总理职位虎视眈眈的梅朗雄
(Jean-Luc Mélenchon),尽管自己没有参选,已不在国民议会会场,但他领导的“不屈法兰西(LFI)”党的75人议员团早在博尔纳开始作总执政纲领声明之前就已迫不及待地联合“NUPES”盟友提起了一项对政府的“不信任”议案;他们心理清楚:仅凭他们的议员数量,如没有神助,肯定是没法一下推翻博尔纳政府的;可即便如此,他们也不愿丧失时机,既给新科总理博尔纳一个“下马威”,又能摆一摆“最大反对党”的架势……

那一天,博尔纳总理以其坚定、沉稳的语气陈述了政府在各个领域将实施的政策,末了掷给议员们一句:“让我们共同构建不放弃原则的妥协(bâtir ensemble des compromis sans compromission)”,结束了演讲;

然后,在各议员党团主席发言和质询答辩环节中,又迎来了一个比一个更气势汹汹的责难和攻击;博尔纳依然冷静应战,不动声色地予以驳斥反击,经过一番激烈的唇枪舌战较量之后,博纳尔内阁不仅没有象弱不禁风的小姐那样一触即溃,相反,女总理似乎一下象通过了法国最顶尖的精英学校的“大口试(grand oral)”一样,暗暗地引得了原本试图利用就职考验之机“欺生”,将她“生吞活剥”的反对党议员们的刮目相看……

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马克龙更是有点喜出望外:
看来这女总理博尔纳好像还是经得起“摔打”啊!

自从520日受命担任法兰西第五共和国第二十五任总理以来,博尔纳几乎是“腹背受敌”。

在反对党方面,刚获得立法选举历史性胜利的极左翼“不屈法兰西(LFI)”和极右翼“国民联盟(RN)”气势汹汹,即便不是要立即“抢班夺权”,至少也有点“耀武扬威”的姿态;

而在马克龙执政党自己阵营内部,非职业政客出身的博尔纳又被有人所说的四条“鳄鱼”—也即与马克龙结盟的Modem民主运动主席贝鲁(François Bayrou)、前总理、“前景(Horizons)”党主席埃德华·菲力普(Edouard Philippe)以及内阁中的经济财政部长勒麦尔(Bruno Le Maire)和内政与海外部长达尔马南(Gérard Darmanin)—所缠绕,时不时被各种阴阳怪气的声明或阴招(比如,贝鲁在立法选举结果揭晓后公开声称“无论男女,总理应该是个“更政治性人物”)骚扰……

尽管如此,博尔纳总理还是以她沉着干练的个人风格,初步“驾驭”了没有绝对多数已不再是马克龙和政府的“应声虫”的国民议会,也使得法国媒体和舆论一改对她和她领导的内阁的悲观成见。

自博尔纳总理76日在法国议会两院作了“执政总政策声明”演讲之后,法国时政评论界对马克龙未来五年的执政前景,特别是按法案主题逐个赢得议会多数似乎又有了一线积极的希望。


当然,这种令人乐观的状况能够延续多久?对此,估计眼下谁也无法预料。

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本文将尝试从一个特殊的视角,也即从博尔纳新内阁各“部委”的名称变更来分析马克龙在未来五年究竟想干什么?或者更确切地说,马克龙是如何把他的主要竞选许诺反映在内阁各“部委”的“名称”之上的?

作为总统和总理,通常可以在组阁时通过政府“部委”的名称(intitulé)以及每个部和部长在“礼宾顺序(ordre protocolaire)”中的“位置”来表明或彰显某一个部或某一事务的重要性。

那么,马克龙“二世”202274日任命的博尔纳第二内阁(Borne 2)520日任命的第一内阁(Borne 1)2020726日任命的前任卡斯泰内阁(Castex)相比,到底有哪些部的名称发生了重大变化呢?

下表是这三届法国政府所设置的全职部(ministère de plein exercice)的准确名称及其相应礼宾地位的对照:

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从这一对照表可以看出,从名称角度,法国政府的部大概可以分为这么几类:

第一,某些承担基本职能的部的名称无论政府如何换届,但一般都不会发生变化;这类部主要包括:司法部、文化部、军队部(国防部)、欧洲与外交部;

第二,职能名称不变,但“组合”可变,可以象“搭积木”一样与其它不同的职能部组成权限更大的部;

例如:“国民教育部(Education nationale)”这一基本职能名称不变,但是,在不同的内阁中,却可能与其它职能部“组合”成一个事权范围更大的“全职部”;在这届新内阁中,它与“青年部”组合,构成了“国民教育与青年部(Ministère de l’Education nationale et de la Jeunesse)”;而在上一任卡斯泰内阁中,它的职掌范围更宽,还包括“体育部”,全职部的完整名称曾是“国民教育、青年与体育部”;

“内政部”与“海外部”的情况也一样:在博尔纳第一内阁中,它们是两个独立的全职部,如同卡斯泰内阁;但在74日改组后的博尔纳第二内阁中,却取消了本来独立的“海外部”,该职能被并入了“内政部”,成了“内政与海外部”;

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第三,在马克龙的新“博尔纳内阁”中,最引人注目的名称变化尤其包括:

1)“经济、财政与振兴部”变成了“经济、财政与工业及数码主权部”;

在原来的设置中,“振兴(relance)”实际上是传统“工业部”的职能,现在又演变成了“工业及数码主权部”;与此同时,原来的“农业与食品部”变成了“农业与食品主权部”;

在这两个部名称的改变中,最吸引眼球的自然是“主权/souveraineté”一词;可以说,这是一个史无前例的变化,在第五共和国(甚至在法国)历史上,无论是在戴高乐治下,还是在密特朗上台后,从来都没有过以“主权”为名称的政府“部委”!

而把“主权”嵌入到一届内阁两个部的名称中,这绝非偶然;它预示着全球化和地缘政治的变动不仅已经演化为一个实际的政府行为,而且已几乎成了一种需要通过政府机关的名称向全民宣示和强调的“意识形态”……

显然,政府部以“主权”冠名在某种程度上也意味着原先意义上的“全球化”的结束;它比近年来流行的“Réindustrialisation/再工业化”一词更加旗帜鲜明地表明了一种立场、一个态度和一种至高无上的意愿。

在“主权”的名义之下,法国政府可以把“EDF法国国家电力公司”再次收为国有(renationalisation),也可以动用财政,支持法国意大利STMicroelectronics微电子公司与美国GlobalFoundries公司联合投资57亿欧元在法国格勒诺布尔创办半导体新工厂,以达到全球半导体产量的20%,确保欧洲汽车制造业的供应链,当然也可以在某些重要或敏感领域对来自某些国家的产品、技术、投资、企业并购或技术转让等等实施更为严格的审查和限制……

同时,这也意味着,在过去可以全球化名义自由进行的一切都将重新纳入“主权”这一“滤镜”的审视与监控,并成为常态。

 

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2)原卡斯泰政府中的“生态转型部(Ministère de la Transition écologique)”和“区域协调与地方政府部(Ministère de la cohésion des territoires et des Collectivités territoriales)”演化成了“生态转型与区域协调部(Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires)”和“能源转型部(Ministère de la Transition énergétique)”这两个独立的全职部,在某种意义上表明了马克龙和博尔纳内阁关于生态环境和能源问题的解决思路,即一方面把生态环境和各个地区的平衡发展(cohésion des territoires)相结合,另一方面则把包括能源生产、交通、住房等领域在内的能源转型(transition énergétique)从原来的“生态转型”中剥离出来,形成一个独立连贯的整体,作为政府工作目标 ;这一“切分”可以说是法国政府在应对“生态环境、能源与气候”挑战方面一种思路和行动的细化尝试;

马克龙曾在竞选时一再强调生态能源转换和气候问题是他下一任期执政的首要任务,并声称要把“生态规划(planification écologique)”列入首要工作,由政府总理直接负责。

在“博尔纳第二内阁”公布后,曾一度招来了一些人的批评;他们认为马克龙没有兑现把“生态转换”当作政府首要工作的诺言;而他们为此提出的证据是:在博尔纳新内阁中,尽管“能源转型部长”的礼宾顺序从原来的第16位升至第11位,但“生态转型与区域协调部长”却从原来的第5位下降到了目前的第10位,所以主管生态事务的部长在政府中的地位还是给人以“降级”的感觉;

这一“指责”当然也有它的道理。但是它却忽略了一个重要因素,也就是这一届总理在法语称呼上的“与众不同”:和以往历届总理只是单纯的“Premier ministre”的称呼不同,马克龙这一任内阁总理的官方标准完整称呼是:“Première ministre, chargée de la planification écologique”,译成中文应该是:“兼管生态规划的总理”;

这一在“部长级代表”和“国务秘书”执掌职能中常见的表述方式出人意料地用在“总理”身上,事实上把“生态事务”的“规格”提高了一个层次,成了必须由总理“亲自”主管过问的事务,这倒无论在语言形式还是在实际组织操作中都属“前所未有”;在这个意义上,至少可以说马克龙是履行了他的“诺言”的;

至于执行效果如何,那得在5年之后,再行评估了。

 

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3)这届“博尔纳内阁”中,还值得关注的几个部的名称的变更分别是:

传统的“团结与卫生部(Ministère des Solidarités et de la Santé)”中的“卫生健康(Santé)”职能独立,成了“卫生与预防部(Ministère de la Santé et de la Prévention)”;而把“预防”与“卫生健康”并重,这大概也是从新冠疫情中得到的教训,不失为未来公共卫生健康政策的一个新思路;

而“卫生”的传统“搭档”—“团结(Solidarités)”或“社会事务(Affaires sociales)”—则衍生了一个独立的“团结、老人生活自理与残障人部(Ministère des Solidarités, de l’Autonomie et
des Personnes handicapées)
”;

这个部的名称,对中国人来说,最摸不着头脑的,恐怕一定是“团结(Solidarités)”;“团结”是干嘛的,为什么还要设一个部?在法国的行政语境中,特别是在政府“部委”的名称中,“团结(Solidarités)”或“社会事务(Affaires sociales)”实际上就是指“社会保险(Sécurité sociale)”,也就是说,凡在部的名称中含有这一字眼的,它的职掌范围就至少涉及社保机构以及包括老人、残疾人,有时甚至包括儿童与家庭等需要社会特殊照料人群的事务管理;

老年人生活自理(Autonomie)无疑将是未来法国老年社会的一个严重挑战,是最近几十年来,法国历届政府已一直在逐步考虑解决的实际问题;然而,把这一事务公开纳入政府“部委”的名称之中,则是奥朗德(François Hollande)治下的事,2012年奥朗德当选后的埃罗(Jean-Marc Ayrault)内阁中,就设有一名“主管老年人及老人生活自理的部长级代表(Ministre délégué aux personnes âgées et à l’autonomie)”,辅佐“卫生与社会事务部长”;马克龙2020年任命的卡斯泰政府继承了这一设置;可见这是一项新近出现、但正在变得愈来愈重要的政府工作;

 

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4)
最后一个值得一提的变化是:原来的“劳动与就业部”中的“就业(emploi)”概念在这届法国新政府中变成了“充分就业(plein emploi)”;

这大概也是马克龙最引以为傲的“业绩”:以2022年第一季度7.3%的几乎稳定的失业率,马克龙不能不为他的就业政策感到自豪,并顺理成章地打出“充分就业”的牌子,甚至不惜改动人们早已熟悉与习惯的“就业部”的名称,使之成为“充分就业部”……..

当然,这也无可非议,因为它完全属于“当总统的艺术”或“组阁的艺术”范围……

有耐心读到这儿的朋友一定按捺不住地想问:法国政府各部的名称为什么可以“任意”变动?依照规定,一个内阁到底是怎么构成的?政府所设部委机构的数量和名称又是如何规定,并由谁来规定的?

 

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这是一些很有意思的问题。

法国现行宪法只规定了总统任命总理总理领导政府工作,而没有具体限定政府部委设置的数量和名称。

因此,每一任法国总统和总理在组阁时便拥有很大的自由空间:每一任总理有权任意确定自己所组政府的规模以及内阁各部的名称!

而事实上,法国政府的的建制是个的﹑可以由总统和总理任意决定的单位,政府真正的实体单位是大约150个左右的司局级行政机构,这些机构涵盖了中央政府的全部事权职能,甚至可以在没有部长的情况下依照既定职能自动运行。

从中央政府预算角度看,法国政府部一级的组织架构和名称可以任意变动,但万变不离其宗,不能超越中央政府预算框架中规定的45任务(mission)”(相当于部和部级附属单位)149项目(programme)”(相当于司局级机构)的范围。

例如,我们可以用外贸这一政府职能(相当于中央政府预算中的一个项目/Programme”,也即司局或总局级机构)来说明它在不同法国政府格局中的命运

外贸职能在法国政府中的永远不变的一个实体机构是外贸总局(Direction générale du commerce extérieur)”

外贸总局幸福﹑最受青睐的情况是:有的政府重视外贸,把它单独升格,成为一个独立的外贸部。比如,2012年奥朗德治下的埃罗政府中就曾设过专门的外贸部 这时,虽然贵为部级待遇,但外贸部下面的行政机构,也就只有一个外贸总局以及它的下属机构;

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第二种常见的情况是,许多内阁都设一个经济财政外贸部,把这三个职能合在一起。这时,外贸总局这块积木就会被挪到经济财政外贸部,成为它名下的一个总局级机构,而外贸总局本身的下设机构和人员编制丝毫不变,只是主管部长的名称变了而已!

第三种最糟糕的情况是,你无论怎么找,也无法在政府所有部委机构的正式名称中找到外贸二字!但也不用绝望,因为,虽然总统和总理在组阁时,可以忘记或忽略外贸这个名称,但是,作为政府实际运作部门的行政机构外贸总局却永远存在,谁也无法随便将其取消。它最终总是会被归到某一个部长的名下,名义上供他使唤,而实际上是独立运作。

这儿有一件很有意思的逸事,可以充分说明法国的这种政府机构组合机制:那是2014年第一届瓦尔斯内阁组成当天所发生的事,也恰恰是一件涉及外贸职能归属的争执

由于当时政府的部级机构名称中没有外贸二字,所以,谁也不清楚外贸归哪个部长管。

当时的新任外交与国际发展部长罗朗法比尤斯(Laurent FABIUS)经济﹑生产振兴与数码事务部长 阿尔诺蒙多布尔(Arnaud MONTEBOURG)都雄心勃勃,认为自己应当拥有对外贸总局这一行政机关的支配权;两人争了半天,谁也不让谁,最后不得不由奥朗德总统作出裁定,外贸职能外交与国际发展部长,在其手下专门设立了一个外贸﹑旅游发展及海外法国人事务国务秘书职务(secrétaire d’Etat chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger)

而在这次刚刚组成的马克龙/博尔纳政府中,外贸旅游这两个职能又分了家,“外贸”职能依然归属“欧洲与外交部长”下辖的“外贸、吸引力与海外法国人部长级代表”,而“旅游”职能却和中小企业、贸易、手工业一起,设了一个“中小企业、贸易、手工业与旅游部长级代表”,但归属“经济、财政与工业及数码主权部长”手下。

 

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另一个最典型的例子是
行政与公职总局(Direction générale de l’administration et de la fonction publique)”;这是一个规模不大,但却很重要的司局级机构,主管全法国公务员法规条例事务。它直接隶属总理,属于总理府的下属常设机构。

但是,和外贸总局一样,行政与公职总局也可能随不同政府所设的部的名称及事权范围的变化而归属不同的部。

譬如,它可以象奥朗德时期那样成为一个独立的公职部;也可以是直属总理的公职部”(Ministère de la fonction publique auprès du Premier ministre)(其实部下面也只有行政与公职总局这一机构!;它也曾在有的政府中被划到劳动就业部名下成为劳动﹑团结与公职部;在奥朗德政府中也曾一度和地方分权职能(décentralisation)合在一起,成为地方分权与公职部;在萨柯齐治下曾经设过一个预算、公共财务、公职与政府改革部;而在这一届新的马克龙政府中,“公职”与“政府转变”职能合在一起单独设立了一个“公职与政府转变部(Ministère de la Transformation et de la Fonction publiques)”;

然而,公职这一名称无论被到何处,行政与公职总局这一建制却永远不变(包括编制和办公场所)……

 

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由此可以对法国政府的组建和构成得出以下几个结论:

第一,的名称及管辖范围大小可完全由总统和总理根据执政纲领自行规定,不受任何宪法或法律条款的限制;因此,法国历届不同政府的部的名称可千变万化并呈现令人产生摸不着头脑的困惑感觉;

第二,在法国政府机构编制中,司局级(或总局)单位是承担某一政府职能的可独立运行﹑并可随时被组合归并到某一个部的实体机构;总统和总理可以象搭积木那样任意搬动某一司局机构以组建或改建某一个部,但是,却无权新增设或取消某一个司局级单位(事实上它们也都属于无法精简的政府基本职能机构)

第三,前两个特征则导致一些其它国家官员难以理解的好玩现象:

例如:在法国政府工作的一般公务员(甚至是高级官员)通常都叫不出自己服务的部的正式确切的名称:前面所说的行政与公职总局的人永远认为自己属于(有时根本不存在的)“公职部;而经济财政部的人因这个部的名称和管辖范围总是处于不断变动中而常常干脆只说自己属于“Bercy(贝尔希)”;而熟悉法国政治行政的人则知道“Bercy(贝尔希)”是一个权力极大的国中之国,集中了十几万公务员(不过,没有哪一任财政部长能说出属下公务员的准确人数!),是一个所承担职能相当于中国政府近10个部委的庞然大物

 

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由于政府部的数量和名称以及司局级机构隶属关系经常变换,在政府权力交接(passation de pouvoir)时,常常会出现一个现象,即:有的卸任部长要向两位甚至三位继任部长交接权力,而有的部长却因为新政府不再设立该部而无法交出权力!前几年就曾发生过这样一个笑话,一位卸任部长在办公室等候新部长进行权力交接,可等了大半天,却总不见来人,后来一问才知道新政府中根本没有设自己曾任部长的,于是只好怏怏地把权力直接交还给了新总理!

第四,这样的政府机构设置从根本上保证了国家机器的中立和运作延续性,使得无论政府如何更迭,部长如何易人,行政机器的运作都不会受到影响,并保证不同政党把持的政府内阁之间都能按照共和原则实行平稳过渡,使政权交替不会导致任何社会动荡和行政秩序的混乱。

资料来源/Sources


https://www.lemonde.fr/politique/article/2022/07/06/pouvoir-d-achat-emploi-urgence-ecologique-ce-qu-il-faut-retenir-du-discours-de-politique-generale-d-elisabeth-borne_6133638_823448.html


https://www.lemonde.fr/politique/article/2022/07/07/elisabeth-borne-face-a-la-concurrence-interne-des-quatre-crocodiles_6133791_823448.html

(图片来自网络)

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