法国的那些主席工资比马克龙还高的“独立行政权力机关”究竟是怎么回事?

“独立行政权力机关”不在政府机构序列之中,也不受部长领导管辖;法国政府既不能向它们下达命令﹑指令,也不能给予任何形式的建议;机构的所有成员一经任命后不得撤职……

发生于2019年的“儒阿诺(Chantal JOUANNO)工资门”事件也许是一个很好的了解法国“独立行政权力机关”的“活案例”……

 

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作者|儒思忧© 法兰西360

 

一、“独立行政权力机关”在行动

 

在今年法国炎热沉闷的夏天里,传来了几个即便不算“酸爽”至少也令人为之感到“清凉”的消息;它们都与今年6月份法国政府改组后下台的前部长们找工作或职业“改行”有关:

2022712日,一个名叫“公共生活透明高级权力机关(HATVP-Haute autorité pour la
transparence de la vie publique)
”就前文化部长罗丝丽娜·巴舍洛(Roselyne Bachelot)准备为France Musique法兰西音乐电台每周做一个社论和一个“播客(podcast)”节目的职业计划发表意见,认为文化部长在任职期间曾对国营的Radio France法兰西电台行使领导和监管职责,因此卸任后为其工作,有“非法获取利益(prise illégale d’intérêts)”的风险,所以,否决了前文化部长的这一“转行”计划;但HATVP机构还是允许巴舍洛前部长去BFM TV私营电视台和RTL私营电台的“Grosses têtes/大脑瓜”讽刺文化节目任职。

前高等教育部长弗黛里克·维达尔(Frédérique Vidal)下台后打算去一家私立商学院工作,但被“HATVP/公共生活透明高级权力机关”明确禁止,原因是:维达尔在任高等教育部长期间,曾于2021年提高了对这家私立商学院的公共补贴金额……

在上一届政府中主管交通事务的部长级代表(ministre délégué aux transports)让巴迪斯特·杰巴利(Jean-Baptiste Djebbari)在卸任后曾准备去法国最大的集装箱全球承运公司—“达飞海运集团(CMA-CGM)”任职,但也被“HATVP”以“重大职业道德风险(risques déontologiques substantiels)”为由,禁止他的职业转行计划……

 

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这一敢于对卸任部长转行任职计划说“不”的“HATVP机构”就是一个“独立行政权力机关(AAI)”;它根据奥朗德治下法国议会两院于2013917日表决通过的“关于公共生活透明的法律”设立,除主席外,共有8名成员组成,分别由最高法院﹑国家行政法院和国家审计法院各推选2名法官,国民议会议长和参议院议长各任命1位成员,现任主席是前国家审计法院第一院长迪迪埃·米戈(Didier Migaud)

公共生活透明高级权力机构的职责是检查议员和高级官员的个人资产与负债﹑预防利益冲突﹑咨询培训与促进透明。

依照2013917日关于公共生活透明的法律规定,所有政府部长﹑法国国家议会及欧洲议会议员﹑宪法委员会成员﹑各级地方政府行政机构主要负责人﹑独立行政机构全体成员、各部部长及总统办公厅成员﹑由政府通过部长会议任命的所有官员以及各主要国有企业的领导人都必须在就任和离任时两次向公共生活透明高级权力机构提交一份财产申报表﹑一份利益声明和一份关于递交信息完整性和真实性的荣誉担保声明;政府部长或其他重要官员离开政府后的转行职业任职计划也必须事先递交这一机构审查,如果它认为有利益冲突或其它职业道德风险,就可以阻止或禁止相关计划的实施。

经过近十年的运作,这一独立行政权力机构的威望和声誉正在法国确立,人们已经能愈来愈多地听到它的声音,包括最近对上述几位前部长职业转行计划公布的意见……

 

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另一个与“独立行政权力机关”有关的值得注意的新闻是:2022817日,法国能源调控委员会(Commission de régulation de l’énergie – CRE)发布新闻公告,宣布经向议会征求意见,马克龙总统任命前住房部长艾玛纽埃尔·瓦尔贡(Emmanuelle Wargon)为新任能源调控委员会主席,任期六年,不可连任。

 

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人们可不能小瞧这“能源调控委员会(CRE)”啊!因为它不仅是法国的“独立行政权力机关”之一,而且也是一个“肥缺”:按照2019年的预算标准,该机构主席的报酬待遇为每月毛额(brut)16 683欧元,几乎与总统和总理的待遇相当,但远远高于政府部长和议会两院的议员的报酬;

大概也是因为这是一个“肥缺”,所以,这一任命招徕诸多非议;马克龙对瓦尔贡的任命案83日上午在议会两院经济事务委员会听证和表决的时候,遭到了不少议员的发对:虽然国民议会议员以30票赞同、28票反对的结果给予了同意意见,但是,参议员们却以20票发对、13票同意的结果形成了反对意见;可是,根据宪法规定,阻止总统人事任命提案,必须得到议会两院两个委员会五分之三的反对票才能有效……

不过,无论如何,前部长瓦尔贡的能源调控委员会主席任命案再一次把“独立行政权力机关”这一以前人们都很模糊、甚至漠不关心的概念推到了时事新闻和舆论的前台,引起不少人的好奇和关注……

 

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二、“独立行政权力机关”到底是怎么一回事?

 

“独立行政权力机关(AAI)”是上世纪70年代起在西方民主国家开始流行的一种国家行政机构的组织形式;这类权力机关通常独立于政府组织体制,在某一个特定的经济行业或社会生活领域承担制订规则,负责调控,并行使惩罚权力。

设立这一类独立行政机构的目的,是为了避免政府对经济行业和社会生活领域进行过于直接的干预,特别是避免政权交替对经济与社会生活领域的组织与运行规则造成过于直接的影响,以便更加有效地调控国家的经济活动,保护公民的权利。

所以,独立行政权力机关(AAI)”一般具有三个特征:

第一是权威性:它们拥有相关领域的主张(recommandations)﹑决定(décision)﹑制订规章(réglementation)和惩处(sanction)权力;

第二是行政与公共特性:它们以国家名义行使权力,通过委托授权行使属于政府行政机构的权力(如规章条例制订权) ;

第三是独立性:它们既独立于被调控的相关行业,又不受制于政府公权;只有国家议会有权对这些机构行使监督检查。

也就是说,独立行政权力机关(AAI)”不在政府机构序列之中,也不受部长领导管辖;政府既不能向它们下达命令﹑指令,也不能给任何形式的建议;独立行政权力机关(AAI)”的所有成员一经任命后不得撤职。法国第五共和宪法第20条规定,政府有权支配行政机构,但独立行政权力机关属于例外,不受政府支配。

法国最早的一个独立行政权力机关(AAI)”设立于1978年,它的名称叫“Commission nationale de l’informatique et des libertés – CNIL (国家计算机信息与自由委员会)”

2017120日,法国议会两院通过了一项普通组织法(loi organique et ordinaire),对独立行政权力机关的法律地位作了修改,在原来的“Autorité Administrative indépendante – AAI/独立行政权力机关之外,设立了一类新的具有法人资格的“Autorité Publique Indépendante – API/独立公共权力机关,并且把这两类机构的总数缩减到了25个,其中“AAI”17个,“API”8个。

 

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25个机构虽然都属于独立公共/行政权力机关(API/AAI)”,但名称用词却很不相同,几乎五花八门,例如:

有的叫“Agence”,如:“Agence française de lutte contre le dopage – AFLD/法国反兴奋剂事务署

有的叫“Autorit锓Haute autorit锓Autorité de régulation/调控权力机关“Autorité de contrôle/监督权力机关,例如:“Autorité de la concurrence/竞争监管权力机关(竞争监管委员会)“Autorité des marchés financiers/金融市场监管局 “Autorité de régulation des activités
ferroviaires et routières- ARAFER/
铁路与公路业务调控权力机关

有的叫“Conseil/理事会﹑委员会“Haut conseil/高级委员会,如:“Conseil
supérieur de l’audiovisuel/
高级视听委员会“Haut conseil de l’évaluation de la recherche
et de l’enseignement supérieur – HCERES/
高等教育与研究评估高级理事会

也有的用“Comité/委员会“Commission/委员会,例如:“Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires – CIVEN/核试验受害者赔偿委员会“Commission de régulation de l’énergie – CRE/能源调控委员会

除此之外,还有几个名称很奇怪的机构,也属于这类独立公共行政权力机关,它们是:

—“Médiateur national de l’énergie/全国能源调解人

—“Défenseur des droits/权利捍卫人

—“Contrôleur général des lieux de privation de liberté – CGLPL/自由剥夺场所(指监狱)总监督

 

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三、如何保证“独立”?

 

这类“独立行政权力机关”的独立性如何保证?这一定是许多读者感兴趣的问题。

除了在任命机制—比如,虽然由总统任命,但须经过议会两院听证和表决发表一项意见—、不可撤职和不可连任等方面的“硬性”保障外,这些机构领导人的丰厚报酬大概也是一种“高薪养廉”式的保证其廉洁和独立性的重要措施。

法国《世界报》(Le Monde)曾于201919日刊登一篇文章,公布了列入《2019年财政法律草案》(Projet de loi de finances 2019)(也即法国中央政府预算)附件的25独立公共/行政权力机关(API/AAI)”主席2019年的工资预算金额,并作了比较,其结果颇有意思。

25独立公共/行政权力机关(API/AAI)”大小规模和重要性程度很不相同,但基本上可以从机构主席的工资金额大小,看出该机构在整个体制中的地位或作用。

25位领导人中,工资最高的是“Autorité des marchés financiers/金融市场监管局主席,2019年的年工资毛额为238 973欧元;名列第二的是“Autorité de sûreté nucléaire – ASN/核安全监管局主席,年薪毛额为223 419欧元;第三名是“Haute autorité de santé – HAS/健康监管高级委员会主席,年薪毛额为210 197欧元;此外,共有8个独立行政权力机构主席的工资都高于马克龙总统和总理的年薪(181 680欧元),其中年薪超过20万欧元的就有4人!

相比之下,最寒碜的是“Autorité de régulation de la distribution de la presse – ARDP/新闻报刊发行调控委员会主席,年薪毛额只有18 000欧元;倒数第二的是“Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires – CIVEN/核试验受害者赔偿委员会主席,年薪毛额为24 000欧元;“Agence française de lutte contre le dopage – AFLD/法国反兴奋剂事务署主席倒数第三,年薪金额为24382欧元。

此外,据这一公开的中央政府预算文件, 2018年,法国这25独立公共/行政权力机关(API/AAI)”共有工作人员3320人,总预算开支为4.78亿欧元,2019年度的经费预算总额为5.4亿欧元。

 

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当然,在法国,工资待遇高于马克龙总统的高级行政官员还远远不止这8位工资最高的独立公共/行政权力机关(API/AAI)”的领导人。

有一位名叫万桑儒凡尔(Vincent Jauvert)的法国记者于20181月对法国高级行政官员的报酬作了一项调查,根据他获得的结果,在法国,年薪超过15万欧元,也即接近或超过总统和总理工资的高级公务员人数约有500人。

根据儒凡尔的这一调查,年薪15万以上的高级行政官员最多的是法国经济财政部;其中全法国工资待遇最高的行政官员是法国央行行长,年薪毛额达 450 960欧元。

法国全国名义上级别最高的高级公务员是国家行政法院副院长(vice-président du Conseil d’Etat)(实际上是正院长,因为总理兼任名义院长),他的年薪毛额为194 040欧元。

作为对比,我们也可以在这儿罗列几个数字:202211日起,法国的法定最低工资(SMIC)的每月毛额为1 678.95欧元;

另据法国国家经济研究与统计署(INSEE)公布的数据,2020年法国公职部门中央政府公务员的平均工资净额为每月2 823欧元;2022年法国人的中间工资净额(salaire médian)为每月2 340欧元;

从这一组工资数据对比来看,法国独立行政权力机关领导人和其他法国高级行政官员的工资待遇似乎的确有点超乎寻常,尤其在当前法国贫穷化加剧、社会分裂与紧张状态下,的确容易触发心理不平衡,甚至对立和冲突……

 

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四、儒阿诺“工资门”:一个了解“独立行政权力机构”的“活案例”

 

实际上,早在疫情之前的2019年,法国就已曾因为一位独立行政权力机关主席的“高工资”被披露而引发过一场“危机”。

当时这一“工资门”事件的大致情况是这样的:

为了平息持续了差不多足足一年的“黄衫党(Gilets jaunes)”的抗议风潮,马克龙决定发动一场“全国大讨论(Grand débat national)”。

本来,这场“全国大讨论”应该可以“名正言顺”“顺理成章”地交给一个名叫国家公共讨论委员会(CNDPCommission nationale du débat public)的独立行政权力机关进行组织的。

但是,2019年新年刚过,便有法国媒体爆料,披露了当时的“国家公共讨论委员会(CNDP)”主席尚达尔儒阿诺(Chantal JOUANNO)每月毛工资达14710欧元的细节;这一信息一下引燃舆论,激怒了不少不知实情的法国人:怎么?一个“名不见经传”的“国家公共讨论委员会”主席的工资居然和马克龙总统和当时菲利普总理15140欧元的月工资不相上下?!

一时间,曾经在萨柯齐时代先后当过法国政府生态事务国务秘书(Secrétaire d’Etat chargée de l’écologie)(2009年至2010)和体育部长(2010年至2011)的尚达尔儒阿诺成为众矢之的,无数充满不解﹑不满﹑不服,甚至不友善﹑不文明的评论和指责如潮水般涌现在网络和媒体……

 

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面对如此激烈的反应,儒阿诺女士立即意识到:她那高于法定最低工资几乎10倍的工资额被如此曝光,亮在人人可见的桌面上,她已经无法负责主持这场由黄衫党触发的﹑而且以提高购买力为基本诉求的全国大讨论了;显然,在任何一位黄衫党或非黄衫党的低收入人士在讨论中可能提出的加工资诉求面前,儒阿诺女士的任何解释或表态都会显得苍白无力,甚至激起公愤……

201918日,就在离马克龙寄予厚望的全国大讨论启动只有一星期的时候,儒阿诺女士向媒体公开宣布,为了不妨碍全国大讨论的正常进行,她将退出这场讨论的组织领导工作。

随之而来的,又是一片责备之声。而这波攻击主要来自政界。

好几位总统多数派共和前进党籍国民议会议员一致认为儒阿诺不该如此临阵脱逃,给本来已经前景未卜的全国大讨论投下了一层更深的阴影。当时政府发言人格里沃甚至在媒体公开宣称她应该主动辞职。有人甚至对这一机构本身的“合法性”和“有用性”提出了质疑。

但尚达尔儒阿诺拒绝辞去国家公共讨论委员会(CNDP)”主席的职务。

这类独立行政权力机关“独立”的“制度性保障”于是在这时发生了重要作用:主席和成员一旦获得任命,除了本人提出辞职外,无论总统还是政府总理,没有任何人能在规定任期到期前将其“撤职”。所以,尚达尔儒阿诺此时可以坦然地面对来自政府和各路政客出于各种动机和目的的攻击、诋毁和压力……

相反,面对“国家公共讨论委员会(CNDP)”遭受这一突如其来的猛烈攻击,她要维护这一独立行政权力机关的声誉和普通人无法想象的对法国社会经济生活正常有序运作的意义。

与许多人所想象的不同,法国的“国家公共讨论委员会(CNDP)”还真不是象某些国家所设的工作人员每天只是泡茶抽烟读报的“清谈”衙门,而是一个在法国经济建设和环保领域起着重要作用的机构。

因为依照法律程序,象修建一条铁路﹑公路或其它大型基础设施时,计划或项目立项之前必须先通过一个征求公众意见的程序;征求公众意见的方式之一就是组织当地民众就未来项目的经济社会,尤其是环境影响展开讨论。而“国家公共讨论委员会(CNDP)”就是负责组织这类公共讨论的权力机关,其目的是保证这些公共讨论的公正﹑客观与透明性,使得普通民众的声音和诉求能够通过讨论如实地反映在结论意见之中。

从某种意义上说,它是确保公众能够在大型建设计划和项目决策过程中发表意见,并获得倾听的一个机构;特别是随着全社会环保意识和要求的提高,这种关系到捍卫社会和公民整体利益的大型工程决策前的公共讨论将会发挥愈来愈重要的作用,是在大型工程项目中保证公民权利的一个重要机制。

尚达尔儒阿诺领导便是这样一个“独立行政权力机关”。

 

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说实话,当时尚达尔儒阿诺被莫名其妙地卷入“工资门”,应该是很冤枉

第一,她的工资与争取购买力黄衫党人和大多数法国人比起来,的确是很高。

但是,这并不是她自己谈判或要求的结果,而是由政府参照其它同类性质的机构通过命令(arrêté)”的方式确定,而且每年都列入中央政府预算也即每年度的财政法律(loi de finances)”—黄页附件递交议会两院审议表决通过的,而且,所有她的前任也都是同样的待遇;而且,作为“国家公共讨论委员会(CNDP)”主席,尚达尔儒阿诺2019年的年薪是176 518欧元,在25个独立行政权力机构主席中排名第9位;而在她之前的8位主席的工资都高于马克龙总统和菲利普总理的年薪(181 680欧元)……

第二,许多法国人还可能有一个很大的误解,以为这个大多数人在此前闻所未闻的“国家公共讨论委员会(CNDP)”是专门为了组织马克龙的全国大讨论突然冒出来的,于是就更加拉恨,甚至将它视为绝对的丑闻:这不,一次为了平息穷人们的愤怒而举行的以提高购买力为主题的讨论居然交给一位购买力高得如此出奇的主席来主持,这岂不就是公然挑衅吗?!

于是,不解﹑嫉妒﹑愤怒,甚至仇恨的发泄便不可阻挡。

退出“全国大讨论”的组织也就自然成了儒阿诺女士在当时背景下唯一明智和负责任的选择。

不过,据法国独立网络媒体Mediapart网站后来报道披露,儒阿诺女士实际上在“工资门”发生之前就已经决定退出“全国大讨论”的组织机构了;而她退出的真正原因,是因为当时的政府不同意她提出的方案,也就是依照“国家公共讨论委员会(CNDP)”的既有程序和独立工作方法来组织“全国大讨论”;

在政府的“压力”之下,儒阿诺女士作出了一个符合“独立行政权力机关”身份的选择:对马克龙的“全国大讨论”不予合作,以避免因配合具有浓重政府“宣传运动”色彩的马克龙的“全国大讨论”而损害“国家公共讨论委员会(CNDP)”作为独立行政权力机构的公信力……

可以说,透过当年“国家公共讨论委员会(CNDP)”主席尚达尔儒阿诺的“工资门”事件,人们也许能够更加清楚(和清醒)地认识到法国设立这类“独立行政权力机关”的作用和意义:即在一些事关民生的特殊经济与社会领域里实行长期、平稳的“依法治国”,免于遭受来自受政党政治和选票政治影响而往往陷于偏激、短视甚至民粹的政府和政客的过多干预,保持某些公共政策的长期延续性和公信力,使民主社会得到另一层稳定的保障…..

 

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五、法国25个独立行政与公共权力机关名单

 

(2017120日法律确定)

 

一、8个独立公共权力机关(API-Autorités publiques indépendantes) :

1) Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)/法国反兴奋剂事务署(AFLD)

2)Autorité des marchés financiers (AMF)/金融市场监管局(AMF)

3)Autorité de régulation des transports(anciennement Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières – ARAFER)/交通调控委员会(原名:铁路与公路业务调控权力机关 ARAFER)

4)Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)/数字与视听传播调控委员会(ARCOM);该机构前身为“Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA)/高级视听委员会(CSA)”和“Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des
droits sur internet (HADOPI)/
作品传播与互联网传播权利保护高级权力机关(HADOPI)

5)Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP)/新闻报刊发行调控委员会(ARDP)

6)Haute Autorité de santé (HAS)/健康监管高级委员会(HAS)

7)Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C)/审计专员高级理事会(H3C)

8)Médiateur national de l’énergie/全国能源调解人

二、17个独立行政权力机关(AAI- Autorités administratives indépendantes (AAI) : 

1)Autorité de la concurrence/竞争监管委员会

2)Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA)/机场港口噪声损害监管当局(ACNCSA)

3)Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP)/报刊发行邮政与电子通信调控委员会(ARCEP)

4)Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)/在线游戏调控当局(ARJEL)

5)Autorité de sûreté nucléaire (ASN)/核安全监管局(ASN)

6)Commission d’accès aux documents administratifs (CADA)/行政文件调用委员会(CADA)

7)Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)/ /自由剥夺场所(指监狱)总监

8)Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)/全国情报技术监管委员会(CNCTR)

9)Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)/政党筹资与选举财务全国监管委员会(CNCCFP)

10)Commission nationale du débat public (CNDP)/国家公共讨论委员会(CNDP)

11)Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)/计算机信息与自由全国委员会(CNIL)

12)Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN)/核试验受害者赔偿委员会(CIVEN)

13)Commission de régulation de l’énergie (CRE)/能源调控委员会(CRE)

14)Commission du secret de la défense nationale (CSDN)/国防机密委员会(CSDN)

15)Défenseur des droits/权利捍卫人

16)Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)/公共生活透明高级权力机构(HATVP)

17)Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES)/高等教育与研究评估高级理事会(HCERES)

(图片来自网络)

 

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