面对民众强烈反对和工会持续抗议，马克龙“缝缝补补”式的退休改革还有戏吗？

 

 

 

关于退休改革，法国政府内阁部长们目前流行的一句话就是：“（一旦退休改革开始）我们要么坚持，要么放弃。”但现在，对马克龙和他的政府来讲，在现阶段不管是坚持改革还是放弃改革，成本都过高。

 

退休改革作为马克龙从2017年第一次参加总统竞选以来一直主张进行的改革之一，其具体内容由总理伊丽莎白·博尔内（Elisabeth Bornes）于1月10日正式披露。根据政府公布的法案草案内容，政府希望将法定退休年龄将逐渐推迟，从目前的62岁逐渐调整到2030年的64岁。

 

尽管相比较于马克龙一直以来主张的将退休年龄上升到65岁的主张，政府有所松动。但在草案中，政府同时决定加快推进实施在前总统奥朗德任内通过的“图兰法”（Loi Touraine）。相较于2014年通过时法案所制定的时间表，1973年后出生的法国人的退休金缴纳年限延长到43年这一措施，将由原来的2035年完成提前到马克龙第二任期结束时的2027年。这也就意味着，如果想在退休后获得全额退休金，缴纳退休保险的年数将会延长。

 

 

 

当地时间2023年1月27日，法国巴黎，爱丽舍宫内，在与法国亚裔社区成员庆祝农历新年的仪式上，法国总统马克龙发表讲话。

 

 

不得不改革的退休制度

 

根据法国现任劳工部部长奥利维尔·杜瑟博（Olivier Dussopt）的说法：“目前法国的退休系统从财政角度来看，并不平衡。”这也是目前法国政府最经常引用来论证推动退休改革的论据。

根据法国总理府下属的咨询性机构退休指导委员会（Conseil d’orientation des retraites）于2022年下半年发布的年度报告，2021年受益于新冠危机后经济活动的恢复，法国的养老体系在2021年出现了一定程度的盈余，但这种盈余将是短暂且不确定的。从2023年开始，每年养老金系统的亏空都将会相当于法国当年国民生产总值的0.5到0.8个百分点。到十年之后的2032年，亏空将会达到200亿欧元。委员会还进一步预测，2032年后情况会进一步恶化，直到2040年甚至是2050年才有可能出现一定程度的好转。

 

这也就意味着，为了能够保证退休金的发放，除了原有的养老金系统之外，政府将不得不动用国家财政来填补“窟窿”。不过，无论是为了应对2020年爆发的新冠危机还是为了平抑从2022年以来一路走高的通货膨胀，法国政府连续几年来各种财政支持措施所导致的财政赤字已经超出了欧盟层面的规定。而如果不考虑欧盟在疫情期间临时允许提升各国的债务上限，不管是出于维护政府财政状况稳定的要求，还是从长期来看为了保证欧盟各国之间相对公平和欧元稳定的要求，如何填补退休金的窟窿，都将成为法国政府不得不面对的难题之一。

 

而对于在2022年连任成功的马克龙来说，改革法国的退休制度不仅仅是出于“保证我们（养老）系统的平衡”，更因为他本人对这项改革的一直以来的执着追求，而成为了他任期的一个重要风向标。

 

从2016年离开时任总统奥朗德政府内阁另立门户开始，无论是2017年时作为法国政坛的新生力量参加总统大选并成为法兰西第五共和国历史上最年轻的总统，还是在2022年连任选举中面对对手挑战成功连任，改革法国的退休系统一直是马克龙最有代表性的提议之一。

 

当然，从这项改革如此长的时间跨度上也不难看出，马克龙的退休改革推进得并不顺利。作为他2017年参加总统竞选纲领的一部分，马克龙在2017年9月就任后不久就开始为雄心勃勃的退休改革开始了准备工作。他任命的退休改革高级代表让·保罗-德勒沃（Jean-Paul Delevoye），在这期间就负责对法国的养老系统进行调研并为可能到来的改革提出建议。

 

2019年11月，德勒沃领导撰写的报告正式呈交总理，意味着政府将正式着手开始改革法案的准备工作。政府提出的改革方案是一次系统性改革，马克龙希望可以统一目前法国目前条目繁多的养老体系，以一个点数积累的系统予以替代。但当时右派出身的总理爱德华· 菲利浦（Edouard Phillipe）出于维护养老金系统平衡的考虑，同时提出设置“支点年龄”（âge pivot）从而在事实上上调退休年龄。

 

作为对立法程序进展的回应，强烈反对这项改革的工会从12月5日起组织罢工，导致巴黎的公共交通几乎完全瘫痪。除了来自街头的怒火之外，当时议会中的反对派为了阻碍法案的通过提出了近三万条修正案。这逼迫当时的总理菲利浦不得不于2020年2月29日激活宪法中49.3条，以政府信任为抵押，企图强行通过这一法案。

 

尽管凭借着执政党在国民议会中的绝对多数席位，最终这一法案的一读在国民议会中得到了通过，然而紧随其后的全球性疫情逐渐席卷法国，马克龙在当年3月16日通过电视讲话宣布法国全国“封锁”时，也表示暂停这项在当时引起了极大争议的法案。

 

时间来到2022年，马克龙在自己的连任竞选中再次将退休改革纳入自己的纲领。在第一轮的选举前，为了吸引来自右翼选民，马克龙在退休改革的问题上与中右翼共和党的候选人瓦莱丽·佩雷克斯（Valérie Pécresse）保持一致，主张将退休年龄延迟到65岁。而在两轮投票之间，为了能够增加自己与极端右翼候选人在第二轮中竞争的胜算，笼络左翼选民，马克龙放出口风表示自己对64岁退休保持“开放态度”。

 

成功赢得连任后的马克龙更是将退休改革的成败与自己任期进行了捆绑。对于这项改革寄予厚望的他，在胜选后就表示将在2022年秋季就将改革提上日程。但这次他依旧没能如愿。2022年10月，面对来自其重要盟友、中左立场的弗朗索瓦·贝鲁（François Bayrou）的公开强烈反对，马克龙不得不放弃通过利用将退休改革的措施加入2023年社保预算法案，并且利用宪法中规定强行推行改革的计划，转而同意与工会开展协商谈话，并承诺将参考各方意见。但原定的时间表却再次由于圣诞节期间突如其来的铁路罢工而再次推迟，在一系列延迟后，这项改革公布的最终时间被确定在了1月10日。

 

就在1月19日，法国国内一百多万示威者走上街头反对退休改革的同时，正在西班牙访问的马克龙再次以自己获得连任为论据，表示作为自己竞选纲领一部分的退休改革已经在2022年的总统选举中获得了法国人的认可。

 

 

法国养老金模式的建立

 

法国劳工部部长杜瑟博在接受采访时曾经直言：“不管我们做什么，退休问题都会让人焦头烂额。”退休改革几乎是二战后每一位法国总统，甚至是每一届政府都要面对的烫手山芋。要想理解这一法国人一直以来引以为荣的社会保障体系出现的问题，我们不妨在此简短地追溯其历史。

 

 

 

当地时间2023年1月21日，法国巴黎，“法兰西无私党”代表路易斯·博亚德在NUPES政治团体组织的反对养老金改革的示威活动中高举标语，为养老金领取者游行。

 

 

1673年路易十四治下，为了能够加强法国的海军实力，吸引法国人参加海军，时任海军国务秘书及国家金融总监督的让-巴蒂斯特·科尔贝（Jean-Baptiste Colbert）以政令的形式设立了“皇家海军病老士兵保险金管理局”（Caisse des invalides de la Marine royale） 。这一管理机构的正式成立标志着世界历史上第一个养老体系形成。在此之前，尽管有不少的行业联合会或者是互助社团组织各种形式的养老保障，但科尔贝所建立的体系凭借其完备性（有明确的缴纳比例标准和享用标准）以及国家机构统筹性质为之后养老体系的构建提供了借鉴。同样也是在“太阳王”（roi Soleil）路易十四（Louis XIV）的治下，这一养老保障的覆盖范围从海军水手逐渐延伸到商船船员，最后还把渔船船员也纳入了保障的范围。

 

随后到来的法国大革命以及法兰西第三共和国时期也伴随着各种职业养老体系的建立，包括国家公务员（1853）、矿工（1895）、军人（1831）以及铁路工人（1909）。但直到1910年成立的工人以及农民养老金体系，因其相对更大的受众群体，才意味着法国终于向着构建普遍性的养老体系迈进。但这一体系的弊端也尤其明显。其一，由于法国上诉法院于1911年取消了强制缴纳的法条，导致雇主无法强制雇员缴纳养老保险；其二，这一体系本质上是一个基金制养老计划，发放的养老金数额与金融市场的状况密切挂钩。工人以及农民养老金体系成立之后，席卷世界的第一次世界大战、紧随其后的经济大萧条以及法国政府为了挽救经济而选择主动让法郎贬值，导致了这一系统在二战爆发前就已经不可持续。

 

二战期间，与纳粹德国合作的菲利普·贝当元帅（Philippe Pétain）出于维护“维希法国（Régime de Vichy）”统治以及为退休金发放寻找财源的需要，于1941年3月14日建立了“老年授薪工人福利金制度”（allocation aux vieux travailleurs salariés）。这一在当时被贝当元帅看作是“民族团结、阶级团结、时代团结”象征的政策突破了之前存在的基金式养老的局限。为了改变基金式养老体系所存在的发放数额与基金收益挂钩的弊端，贝当在这一新的体系中明确了“年轻一代为退休一代做贡献”的原则，这也奠定了以再分配为基础的养老金体系在法国的雏形。同时，贝当确立的这项制度不仅要求劳动者缴纳，还要求资方也需要做出一定的贡献，也在客观上响应了当时无产阶级的要求，有利于缓解由于战争而进一步恶化的阶级矛盾。

 

戴高乐将军领导的“自由法国”（France libre）政权当时处于孤悬海外的境况，出于通过整合法国本土的抵抗力量来增强其政权合法性的目的，让·穆兰（Jean Moulin）暗中返回法国本土，联合各股抵抗力量和政治力量于1943年组建了“全国抵抗委员会”（ Conseil national de la Résistance）。在盟军的攻势下，随着反攻法国的日期日益临近，1944年5月通过的“全国抵抗委员会纲领”（Programme du Conseil national de la Résistance）作为一部为战后法国重建工作提出规划的文件，着重提出建立“一个完整的社会保障体系” 。这句话也成为了法国战后建设“福利国家”过程中最经常被引用的论据之一。

 

1944年6月份的诺曼底登陆以及之后8月份的普罗旺斯登陆标志着着盟军正式在欧洲开辟第二战场的同时，也宣告法国全面解放即将来临。1944年8月25日，巴黎宣告解放，8月31日法兰西共和国临时政府于巴黎成立。9月 ，年仅34岁的议员、后被誉为“法国社保之父”的皮埃尔·拉罗克（Pierre Laroque）被任命为法国社保系统总主任，负责在战后新的基础上，按照全国抵抗委员会纲领中确立的原则构建法国战后新的社保体系。

 

在制定法国社会保障体系的过程中，拉罗克参考了英国经济学家、“福利国家之父”威廉·贝弗里奇（William Beveridge）所领导撰写的《贝弗里奇报告》，企图在法国建立一个具有“普惠性、一体性、一致性”的社保体系。不过面对来自工会以及各种政治力量的反对以及相对紧迫的立法时间表，拉罗克在之后的博弈中不得不做出让步。在于1946年5月22日通过的名为“社会保障普及化法案”中，最终只有普惠性以“所有居住在法国本土的法国人”这样的字眼得到了最充足的体现。至于“普通社会保障体系”（régime général）之外，已经存在的各种以职业或者行业划分的碎片化退休体系，法案不得不默认它们继续存在。这也使得强调由国家在各个环节统一管理的“一体性”原则，以及强调行业与职业间相对平等的“一致性”原则都未能真正得到落实。

 

 

缝缝补补的退休改革

 

1983年10月，法国战后社保体系的设计者拉罗尔在接受采访时指出了法国社保系统的失败之处：“我们将社会保障系统建立在了解放后所产生的民族团结的原则上，但职业行业特殊主义的复生以及特殊养老体制的增加，导致了系统非常强的复杂性，降低了其效率。”另外，他还指出，建立在再分配原则之上的社保制度在设计之初希望可以调动每个受益者的责任心，强调他们的个人努力在保证体系良好运行方面的作用。但这一设想最终也没能实现。

 

这两点也正是法国战后历次退休改革的主要思路出发点：逐渐减少特殊退休体制，以及为了保证社保体系的良好运转，协调个人贡献与国家团结之间的关系。

 

 

 

当地时间2023年1月19日，法国土伦，一名示威者在集会中举着CFTC(法国劳工联合会)工会的蓝色旗帜。法国举行大规模罢工反对延迟退休。

 

 

1953年，在第四共和国期间就已经出现了企图将特殊体制逐渐并入普通体制的改革，但面对各种反对的声音以及罢工，这项改革最终流产。1956年，通过对机动车辆每年征收一定税额，法国政府建立了最低养老保险以为退休人口提供最低保障。

 

1971年，正处在战后辉煌三十年（les trente glorieuses）期间的法国对退休制度开始了第一次大规模改革。随着战后最艰难的重建时期结束，经济迅速发展也让当时人们的预期寿命出现了明显的增长，退休生活的时间也随之增加。时任健康和社会保障部部长的罗伯特·布兰（Robert Boulin）为了提升退休者的养老待遇，优化了养老金发放金额的计算方法，改变了之前体制中以职业生涯末期的薪水作为标准的做法，而改用职业生涯中薪酬水平最高的十年作为基准。与此同时，布兰改革将获得全额退休金所需要的缴纳年限由30年提升到了37.5年。

 

不过，这一改革刚刚实行后不久，随着辉煌三十年的结束，法国经济在石油危机的作用下出现了衰退，随之产生的失业问题逐渐成为新的社会顽疾。1981年上任的左派社会党总统弗朗索瓦·密特朗及其政府出于降低年轻人失业率考虑，考虑通过下调退休年龄的方法来释放就业潜力。在这样的逻辑下，1982年时任劳工部部长的让·奥卢（Jean Auroux）推动改革，将法定退休年龄由65岁调低到60岁。

 

这条法案尽管在当时影响有限，却给之后法国有关退休改革的各种争议留下了隐患。一方面，在调低法定退休年龄的同时，奥卢的改革保留了布兰改革中有关养老保险缴纳年限的规定。改革后的养老体系下，虽然劳动者可以选择在60岁退休，但如果没能够达到布兰法中规定的37.5年缴纳年限，劳动者将不得不面对养老金缩水的情况。因此，还是有相当一部分人不得不选择在65岁退休。另一方面，作为西欧国家中唯一一个降低退休年龄的国家，奥卢的此次改革也导致了法国在之后的日子中将面对比其他西欧国家严重得多的养老金失衡情况。

 

1991年，时任总理米歇尔·罗卡尔（Michel Rocard）作长篇前言的《退休白皮书》（Livre blanc sur les retraites）出版。为了更好地面对人口老龄化所导致的养老系统贡献者和受益者失衡的问题，以及预期寿命进一步上升的情况，白皮书着重提出法国退休系统即将面对的经济问题，并且主张将将缴纳年限进一步延长至42年。

 

1993年，立法选举结束后，密特朗不得不再一次接受左右共治的现实，任命出身右派的爱德华·巴拉迪尔（Édouard Balladur）为总理。上任当年巴拉迪尔就对退休制度再次开始了改革。这次距今30年的改革开启了法国退休改革的新周期，这个周期的中心就是就是解决退休系统的亏空，而具体的手段无非是两种，推迟退休年龄或者增加缴纳年限。

 

巴拉迪尔的改革有三个措施组成。其一，普通养老系统的煎熬年限由37.5年上调为40年；其二，养老金的金额由职业生涯中薪资最好的25年为基准；其三，将退休金的浮动标准由工资涨幅切换到通货膨胀。

 

到了1995年，中右戴高乐派候选人雅克·希拉克（Jacques Chirac）在总统大选中胜出。同时掌握总统府和总理府的右派希望可以进一步改革退休制度。当年11月，时任总理阿兰·朱佩（Alain Juppé）提出一项旨在统一各种退休体制的改革计划，将巴拉迪尔改革的措施扩展到公务员以及国有公司的退休体制中。这项改革在当时引起了众怒。

 

当时法国媒体形容罢工的规模是“1968年五月风暴后最大的一次”。尤其是改革触及到的国家铁路公司以及巴黎大众运输公司（RATP）员工组织罢工，在长达三周的时间内，法国全国铁路运输交通中断，巴黎的公共交通系统也面临瘫痪。此外最致命的则是政府也没能获得民意的支持，朱佩在企图对特殊退休体制改革的同时也对家庭补助、医疗保险等保障措施下手，整体的改革计划影响到的不仅仅是罢工者。正因如此，尽管出现了长达三周的交通瘫痪状况，法国的民意也没有出现明显的改变，这种情况被后来的社会学家称作“间接罢工”（grève par procuration）。最终在总统希拉克的要求下，朱佩不得不在特殊退休体制上做出让步。这次退休改革也为之后的社会改革树立了“反面教材”。

 

进入新世纪后，2003年时任劳工部长弗朗索瓦·菲永（François Fillion）再次企图改革退休制度，将公务员退休体制缴纳年限延长到40年，并将普通退休体制的缴纳年限延长至41年。在制定改革计划时，菲永吸取了1995年改革失败教训。此次改革的特殊体制对象，由之前朱佩时代的公务员以及国有企业员工缩小为公务员；在实施上，菲永设置了渐进时间表，改革措施有一定的过渡期；在过程中，出于分化工会之间团结的考虑，菲永向改革派工会法国民主工会联盟（CFDT）做出了让步，为年龄较低就参加工作的劳动者提供了可以提前退休的选项。此外，政府也得到了民意的支持，就在罢工者在当年5月组织了一次大规模游行示威之后的一个月，支持这项改革的人也组织了一场游行，他们以“沉默的大多数”为名表达自己对改革的支持以及对长时间罢工的反对。

 

2007年当选的右派总统尼古拉·萨科齐在其五年任期中进行了两次退休改革。到了其任期末尾，法定退休年龄从60岁上升到了62岁，而取得满额退休金的缴纳年限将会在2020年达到41.5年。2012年左派社会党候选人弗朗索瓦·奥朗德当选总统，但退休系统的亏空并没能给左派提供任何操作余地。2014年时任劳工部部长玛丽索尔·图兰（Marisol Touraine）提出将1973年之后出生人群的退休金缴纳年限提升到43年。

 

 

马克龙式改革

 

纵览法国退休制度的演变历史，诚然我们可以将这种缝缝补补式的改革归咎于历任政府缺乏定力以及强硬手腕，更可以讽刺法国这种社会福利体系所造成的“养懒人”的情况。但对比朱佩改革的失败教训以及之后菲永改革的成功经验，我们也不难看出，更不用说放眼欧洲，诸如丹麦或者意大利这些国家，退休年龄已经上升到了67岁。我们在此也不妨略作讨论，马克龙如果想要保证自己的退休改革能够成功需要满足哪些条件。

 

与工会开展协商，至少争取到一部分工会的同意。要知道，2003年菲永改革的成功条件之一就是争取到了法国民主工会联盟的支持。在法国目前一共有八大工会，这其中法国民主工会联盟不仅成员数量多，此外，由于其立场相对温和，对有利于社会公平的改革也抱有相对开放的态度。正因如此，马克龙在组织协商过程中倾向于能够得到CFDT，但他本人在延后退休年龄一事上的坚持还是把CFDT推到了他的对立面。

 

 

 

当地时间2023年1月4日，法国巴黎，法国自治工会联盟秘书长艾斯库尔在马蒂尼翁酒店举行的总理和社会伙伴会议后发表新闻声明，这是养老金改革持续磋商的一部分。

 

 

获取民意的支持。罢工最底层的逻辑其实就是“挟人民以令政府”，无论是公共交通系统停运还是封锁道路，这些活动根本目的在于将正常生活秩序被破坏的责任转移给政府。这也导致了如果罢工持续时间过长，很有可能出现民意上的反噬，以及迫于经济压力，罢工者逐渐重返岗位而造成的规模缩小的情况。可依旧很不幸，政府在这一点上截至目前也没能有明显的突破。尽管在发布会上总理博尔内着重强调了这项改革的实施是为了“保障社会公平和正义”。但长期以来政府内阁部长们在各种集会的表态却不尽统一，政府的宣传攻势结束后，法国人记住的改革内容却只有简单的一句话：“工作更长时间。”而在最近的民调中，普遍来讲法国人对马克龙的改革都抱有敌对态度。

 

做好配套方案。看似简单的上调两年退休年龄在背后涉及到的不单单是退休系统的改革，更有老年人就业问题，以及如何更好地处理工作与退休的关系问题。1981年退休年龄下调到60岁至今已经改变了不少人对于工作与退休之间关系的理解。相较于二战刚刚结束时平均在退休后只有4年预期寿命的情况，这一数字在当下的法国已经达到了25年。多个因素的叠加之下造成了人们对退休生活的重新思考和定义。

 

相比较于体力工作者将退休看作是从劳动中解脱不同，不少脑力劳动者在结束自己的职业生涯后，不管是从能力上，还是个人意愿上面，都更有可能在退休后找到新的出路。他们可以选择去支援活动组织中充当志愿者，或者是以顾问的形式继续利用自己的才能继续工作。可对体力劳动者来讲，退休更像是一种对自己职业生涯中受到的苦难的一种补偿。尽管政府一再强调提升退休年龄是为了保证社会的公平，但盲目提升退休年龄对体力劳动者又是否是一种公平呢？

中老年人失业问题也是此次退休改革背后另一个被政府忽略的焦点。如何更好地鼓励企业为处于职业生涯末期的员工创造机会而不是单纯因为利用价值下降就开除了之，更是政府需要面对和解决的问题之一。根据社会学家安妮-玛丽·吉马尔（Anne-Marie Guillemard）提供的数据，目前在法国只有53%的人在退休时仍在工作。这也是之前陆陆续续退休改革最终没能够达到政策预期的原因之一，并且这一现状也造成了一个恶性循环的开端，由于没能完全开发老年人就业的潜能，提升退休年龄或者延长缴纳年限不得不被经常拿上台面。

 

目前，不少法国政治评论家都做出预测，认为在议会中及丧失绝对多数地位，又因为部分党内议员动摇的情况，马克龙及其政府唯一能够成功将改革推行的办法就是抵押政府信任强行通过。这一切好像又回到了去年秋天时候的原点。

 

 

 

 

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