“伏尔泰”和“桑戈尔”是如何给“ENA”戴上“权力学院”的“绿帽子”的?

“ENA”在法国政界和公众舆论中受到不一定公正的“冤枉”和无端指责,在一定程度上,是它的“校友”中的“叛徒”—那些离开高级公职部门从政当总统、总理和部长的毕业生们惹的祸!

[本文首发于2019年5月9日]

[马克龙为什么要取消“ENA”?](系列之3)

“权力学院”:“伏尔泰”和“桑戈尔”给“ENA”戴的一顶“绿帽子” 

尽管人们总是津津乐道于法国第五共和国4位总统﹑8任总理以及无数政府部长和议员出身于“ENA”,但“ENA”的宗旨只是培养“高级行政官员”,而不是“政治家”……

 

 “ENA”虽不否认这些官至总统总理或部长的“校友”,但并不特别以此为荣,不会、也绝不敢声称自己是“培养总统、总理或部长的摇篮”,因为这有悖于1945年法令赋予它的使命……

 

根据办学宗旨,“ENA”希望自己的优秀学生能够得到的最高职位是“国家行政法院副院长”或“政府总秘书长”,而不是“共和国总统”和“总理”!

 

 

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作者 |让居易|© 法兰西360

 

ENA”在法国人眼里是一所非同寻常的学校。

说它“非同寻常”,首先是因为人们觉得它在法国政界的“分量”非同一般。一般人在说到这所学校的“厉害”时,常常会搬出以下一组数据:

1958年以来,法兰西第五共和国先后执政的8位总统﹑22位总理和656位部长和国务秘书中,共有4位总统—马克龙(Emmanuel Macron)﹑奥朗德(François Hollande)﹑希拉克(JacquesChirac)和吉斯卡尔—德斯坦(Valéry Giscard d’Estaing)—﹑8位总理—希拉克(Jacques Chirac)﹑法比尤斯(Laurent Fabius)﹑罗卡尔(Michel Rocard)﹑巴拉杜(Edouard Balladur)﹑朱贝(Alain Juppé)﹑若斯潘(Lionel Jospin)﹑德维尔潘(Dominique de Villepin)和菲利浦(Edouard Phillipe)—和96位部长及国务秘书都是“ENA”的毕业生;

而在总统府和政府各部部长的“cabinet/办公厅(幕僚班子)”里担任幕僚(顾问/conseiller)的“ENA”毕业生则更是不计其数;

有人甚至习惯这样描述“ENA”:这是一所能打开法国任何一扇“权力之门”的学校,因为法国整个国家机器的“要害”部门,无论是政治﹑经济﹑文化,还是大型国有或私营企业的领导权,都掌握在大约4000名被法国人称作“Enarques”的在职“校友”(建校75年总共才7161名毕业生)的手中!

所以,在法国,只要一提“ENA”这三个“国立行政学院”的缩写字母,就会立即形成两大爱憎分明到几乎对立的阵营:佩服和崇拜它的人对它佩服崇拜得五体投地,憎恨它的人则会对它恨之入骨……

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而最近两届法国总统—奥朗德和马克龙—先后所属的“伏尔泰届”(1978年至1980)和“桑戈尔届”(2002年至2004)又大大地强化和加深了“ENA”在人们心目中的“权力学院”名声。

法国Canal Plus电视台曾于2009119日晚和126日晚分上下两集播放过一部名为《权力学院》(L’école du pouvoir)的有关法国“ENA”毕业生从政生涯的电视故事片,试图用文学形象来勾勒这所学校的特征。

这部电视故事片是以法国国立行政学院“伏尔泰届(promotion Voltaire)”(也即法国前总统奥朗德和他的前“女友”罗亚尔就读的这一届)的学生为原型进行构思创作,讲述的是卡罗琳娜(Caroline)﹑马特(Matt)﹑阿贝尔(Abel)﹑洛尔(Laure)和路易(Louis)这五位年轻人的故事。

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1977年,他们怀着无限的自豪和改变世界的雄心进入法国精英学校中的精英国立行政学院。在那个时代,法国从总统到议会等各政府机构被右派连续把持已达20多年之久。这批踌躇满志的年轻“énarque(国立行政学院学生)”发誓要从内部推动这一在他们看来是不平等并已过时的体制的演变。然而,面对权力现实,他们各自先后经历了种种成功和失望。在权力现场,有的用尽各种解数,有的则不断在年轻时代的梦想与新的责任两者之间苦苦挣扎,难于走妥协之路。

这些年轻人从国立行政学院毕业才一年,就遇上密特朗当选总统,法国左派重新执政。新总统密特朗向这一届国立行政学院毕业生招手纳贤,使影片中五位主人公们陷入了选择的痛苦;而这选择不仅事关自己的职业生涯,而且也牵涉到法国的未来……

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这部影片开宗明义把法国国立行政学院定义为“权力学院”当然自有其道理。而1978年入学﹑1980年毕业的“伏尔泰届”可以说是法国国立行政学院作为“权力学院”最具有象征性的一届。

这主要是因为:首先,这一届学生中胸怀大志或者说“野心勃勃”者似乎多于别届;其次,这届学生正好面临一个法国特殊的历史转机,也即1981年左派首次赢得总统大选,重返执政党地位;为弥补社会党执政人才的脱档,密特朗当时曾起用了不少国立行政学院“伏尔泰届”30岁左右的年轻毕业生;而1986年右派卷土重来时,也在这一届毕业生中延揽人才;此外,这一代人的掌权执政又多多少少与整个法国社会的转变尤其是传统理想的迷失以及信息交流社会的到来有密切的联系。这就使得普通法国人对他们的举止通常都比较予以关注并且留有较深的印象。

 

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“伏尔泰届”学生中不仅出过左派总统奥朗德(François Hollande)和总统候选人﹑也是奥朗德的“女友”的赛格兰娜罗亚尔(Ségolène Royal)和右派总理多米尼克德维尔潘(Dominique de Villepin),而且最近十多年来吸引法国公众视线最多﹑或对国家行政﹑政治或经济生活发生重要影响的公共人物中,有不少也都出自这一“伏尔泰届”,例如:曾任法国证监会主席﹑奥朗德治下总统府秘书长的让皮埃尔儒耶(Jean-Pierre Jouyet)﹑曾任政府经济财政部长和公职部长的米歇尔萨班(Michel Sapin)﹑曾任体育与青年部长的菲黛丽克布勒丹(Frédérique Bredin)﹑前右派政府文化与交流部长勒诺多纳迪厄德法布尔(Renaud Donnedieu de Vabres)以及法国Axa保险集团执行局主席亨利德卡斯特里(Henri de Castries)﹑巴黎公交自主公司(RATP)董事长皮埃尔蒙然(Pierre Mongin)等;法国现任驻华大使﹑前法国驻联合国常任大使让莫里斯利贝尔(黎想)(Jean-Maurice Ripert)也出身于“伏尔泰届”,是奥朗德的“ENA”同窗。

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2017514日,爱丽舍宫举行了一场令人印象深刻的总统“权力”交接(passation de pouvoir)仪式。前总统奥朗德谋求连任未遂,壮志未酬,当他带着苦涩最后一次走下爱丽舍宫铺红地毯的台阶离开的时候,在他身后降落的是“伏尔泰”统治的帷幕……

而簇拥着踌躇满志的马克龙在镁光灯中闪亮登场的,是在塞内加尔前总统﹑法兰西学士院院士﹑诗人“莱奥波尔–赛达尔桑戈尔(Léopol Sédar Senghor)”名下完成学业的另一届“ENA”毕业生;

“桑戈尔届”(2002年至2004)虽然与“伏尔泰届”相隔24年,但在与法国政治权力圈的关系方面却有许多惊人相似之处;有人甚至称“桑戈尔届”是“新伏尔泰届”;而且,象马克龙或戛斯巴尔冈寨尔(Gaspar Gantzer)或鲍里斯瓦洛(Boris Vallaud)等“桑戈尔届”同窗之所以能很快在法国政坛“脱颖而出”,和“伏尔泰届”的奥朗德总统在2012年上台后大量启用“桑戈尔届”“学弟学妹”,使政府各部官员年轻化大有关系。据一项调查,20138月,在当时政府各部长办公厅任办公室主任的“桑戈尔届”毕业生就有17人,这在法国政府历史上属于绝无仅有。

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法国小说家马蒂厄拉尔诺迪(Mathieu Larnaudie)曾于2013年—也即马克龙刚被奥朗德总统任命为总统府副秘书长不久—为《名利场/Vanity Fair》杂志作了一项关于法国“ENA”桑戈尔届学生的调查。2017年马克龙当选总统后,拉尔诺迪便于2018年出了一本题为《年轻人们:ENA“桑戈尔届”学生调查》(Les jeunes gens – enquête sur la promotion Senghor de l’ENA )的书;他在书中分析认为,“桑戈尔届”是一拨更年轻﹑更野心勃勃,风格也更为不同的“ENARQUES”;他们和39岁便登上总统宝座的马克龙一样,都敏于变革,熟谙权力的最新洗牌(nouvelles donnes de pouvoir)和符号规则,并把年轻当作一种重要资本,充分利用自己技术官僚的素质优势,擅于使用交流技术,敢于采纳使用混淆行政管理和“生意场”的话语,把公共服务﹑管理与新创企业(start-up)等概念融会贯通,凭借人脉网络,不断流动“跳槽”,捍卫自身的利益,以比他们的“前辈”更为迅捷的速度接近并跻身于国家的政治﹑经济和各个领域的权力中心。

而在普通民众眼里,虽然“伏尔泰”走了,“桑戈尔”来了,但权力依然没有易手,仍然被掌握在不同届名的“ENA”毕业生的手中!

于是,“ENA”等于“权力学院”的概念便深深植根于全民想象力之中,并时不时地转化为一种交织着嫉妒﹑怨恨﹑愤怒的情绪,在法国媒体﹑舆论﹑政界或民间传播与扩散……

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实,这是一个对“ENA”的巨大误解。

自从吉斯卡尔德斯坦(Valéry Giscard d’Estaing) 195918日作为最年轻的“ENA”毕业生(时年32)被任命为法兰西第五共和国第一届政府的财政事务国务秘书(Secrétaire d’Etat aux Finances)并于1974年当选为第一个出身“ENA”的法国总统以来,的确曾接二连三地出现过出身“ENA”的政治家在法国政坛叱诧风云的故事,这是一个不容否认,而且谁也无意否认,甚至辩解的事实。

 

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然而,对于“ENA”来说,这完全是一个“意外”,甚至可以说,这些毕业后从政并成为耀眼“政治明星”的毕业生是学校的“叛徒”或“叛逆者”。

ENA”的建校“宗旨”十分明确,它“招收(recruter)”和“培训(former)”的是“高级行政官员(haut fonctionnaire)”,而不是“政治家/政务官(politiques)”!

因为在法国政治与行政体制下,“政务官/politique”与“行政官/fonctionnaire ”有严格的区别:“政务官”通常是通过选举当选的“民选官员/Elu”或由总统任命的内阁成员,是政府各个领域的决策人(décideur),而“行政官”则只是为政务官实施政策服务的行政机器的管理者。

“政务官”或“政治家”具有党派属性,为实现某一个特定政党的政策纲领服务,而“行政官”虽然作为个体在私人场合可以有政见和信仰,但在公共场合和职业活动中必须恪守中立,忠于合法当选的政府。

以法国中央政府体制为例,简单地说,总统﹑总理和部长以及国民议会议员及参议院参议员属于是政务官或政治家/政治决策人物,而依照宪法规定受中央政府各部部长支配的行政机关(administration)的主管官员,例如司局长、处长,或者各监察机关的监察员等则属于“行政官员”或“高级行政官员”(haute fonction publique)

例如,假如一位“ENARQUE”毕业后不“误入歧途”走“邪道”从政去当总统总理或部长,也不跳槽到私营企业的话,作为“行政官”,他最好的“职业生涯”前景可能是:

—在不同的中央行政机关担任司局长、总局长、省长、巴黎警署署长等官职;

—在国家行政法院或国家审计法院当行政法官或审计法官;

—担任某一中央政府公务机构(事业单位)领导人;

—担任某一大型国有企业领导人……

 

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而从官职级别来说,法国政府行政官僚系统中,级别最高的职务是国家行政法院的副院长(vice-président du Conseil d’Etat),他是全法国级别最高的公务员,工资待遇也是全国所有公务员中最高,基本工资每月毛额为7052.47欧元;

顺便值得说明的是,法国国家行政法院没有正院长,只有一名副院长,是该机构的最高长官;不设正职的原因是,在历史上,国家行政法院的当然正院长曾是总理;而这只是一个虚设的象征性职位;所以,国家行政法院“副院长”历来就是最高首长。

除了国家行政法院副院长之外,法国行政官僚系统中第二重要的职位,是政府总秘书长(secrétaire général du Gouvernement)

一般人只知道政府设有总理办公厅这一由总理任意任命并与总理共进退的“政务官(幕僚)”机构,但却不知道还有一个由政府总秘书长领导的叫“政府总秘书处(Secrétariat général du Gouvernement)”的常设“行政官”机构。

政府总秘书长通常是个谁也不知道名字的“默默无闻”的“行政官”,但却是保证政府运作必不可少的一个关键性人物。

例如,每星期三上午在总统府举行的部长理事会(Conseil des ministres),按照规定,除了总统总理和各部部长外,还有2个人必须参加,一位是总统府秘书长(属于“政务官”,是总统随意任命的幕僚),另一位就是政府总秘书长。而且,在“部长理事会”上,任何部长都不能记笔记,唯一有权(也是必须)做记录的,就是政府总秘书长。

关于政府总秘书长职务的重要性,法国社会党已故前领导人、密特朗当年上台后任命的第一任总理皮埃尔莫鲁瓦(Pierre Mauroy)曾讲过一个很有意思的故事:1981521日,刚当选为左派总统的密特朗正式任命莫鲁瓦为政府总理。当时包括密特朗和莫鲁瓦自己在内亲信们还都沉浸在左派大选获胜从右派手中夺得政权的喜悦之中。

莫鲁瓦入驻总理府后当天晚上邀来一帮亲信和朋友举行庆祝晚会;来宾们兴高采烈,尽情欢乐直至深夜。当莫鲁瓦送走所有客人,正准备拖着疲惫的身子上楼休息时,忽然有一人手捧一个厚厚的文件签署夹,挡住了莫鲁瓦的去路,对他说,总理先生,对不起,我是政府总秘书长,这儿有几份任命政令,按宪法规定必须在政府任命后的第二天刊登在《政府公告报/Le Journal officiel》,超过时限将导致政府的合法性危机,所以需要请您立即签署这些文件……

莫鲁瓦这时才清醒过来:原来“掌权”还需要接受严格的程序制约……

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政府总秘书长便是这样一个人:他无权对总理的决策提任何合宜性(opportunité)建议和意见,但却必须提醒总理遵守程序的合规性(régularité),使得政府的一切决策和决定都符合既定的法律与程序……

政府总秘书长的“寿命”远远长于总理的“寿命”;法国第五共和国从1958年迄今已有过22位总理,在位“寿命”最长的是蓬皮杜(Georges Pompidou),共2279天,最短的是卡兹纳夫(Bernard Cazeneuve),只有155天,平均在任时间1081天,也即不到3年;而政府总秘书长则不同,自1958年以来,只有10人担任过政府总秘书长,平均任期超过7年,最长的达12年。

由此可见,政府总秘书长是一个保证政府运作延续性和合法性的重要“行政官”职务。现任政府总秘书长是马克纪尧姆(Marc Guillaume)1991年“ENA”毕业(“雨果届”),进国家行政法院职系;2015年受命担任这一职位至今。

依照惯例,国家行政法院副院长退休离职时,通常由身居第二要职的政府总秘书长升任接替。现任法国国家行政法院副院长让—马克索维(Jean-Marc Sauvé)曾于199554日至2006103日担任“政府总秘书长”一职。

所以,虽然法国的许多部长、总理和总统都是国立行政学院毕业,但学校真正的使命并不是培养政治家,而是高级行政官员(haut fonctionnaire)

尽管人们总是津津乐道于法国第五共和国4位总统﹑8任总理以及无数政府部长和议员出身于“ENA”,但“ENA”的院长或国际部主任每次在给外国来访者作介绍时都会事先声明“ENA”的宗旨只是培养“高级行政官员”,而不是“政治家”。言下之意就是,“ENA”虽不否认这些官至总统总理或部长的“校友”,但并不特别以此为荣,也更不会、也绝不敢声称自己是“培养总统、总理或部长的摇篮”,因为这有悖于1945年法令赋予它的使命。

根据办学宗旨,“ENA”希望自己的优秀学生能够得到的最高职位是“国家行政法院副院长”或“政府总秘书长”,而不是“共和国总统”和“总理”!

ENA”的职责是为中央政府的高级行政部门培养有业务管理能力的行政官员,以确保整个行政机器按照“法治国家”的原则和程序中立地为无论是左派还是右派的合法政府服务。因此,毕业生须恪守公共利益和公共服务理念,忠于职守,为中央政府服务,承担各级行政领导与管理工作,这是“ENA”需要履行的使命。

而事实情况大致也是如此;据现任“ENA”院长巴特里克·杰拉尔(Patrick Gérard)今年424日发表在《费加罗报/Le Figaro》上的一篇文章透露,在7161名“ENA”毕业生中,离校后改变行政官员职业生涯参选从政的比例只有2.5%;而他们选择从政并不是因为是“ENA”毕业生,而是因为普选制度(suffrage universel)选择了他们。

而毕业生在工作后,无论是“跳槽”到私营部门任职,还是离开公务员岗位参选从政,虽然这属于毕业生自己个人的选择自由,而且也不违背现行法规或伦理原则,但都是与“母校ENA”的荣辱无关的事。甚至从某种意义上可以说,“政治明星”出得愈多,愈是说明“ENA”教学的“失败”。

在这个意义上,把“ENA”当成是培养法国政治家的“权力学院”显然是一个误会,或者可以说,“权力学院”只是“伏尔泰”和“桑戈尔”给“ENA”戴上的一顶“绿帽”……

(未完待续)

资料来源/Sources

https://actu.orange.fr/france/presidents-ministres-conseillers-qui-a-fait-l-ena-magic-CNT000001ffCBw.html

https://www.acteurspublics.com/2017/10/25/les-enarques-aux-postes-strategiques-chez-les-directeurs-de-cabinet

(图片来自网络)

 

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