三大“精锐职系”究竟是怎么回事？为什么它们会成为“ENA”的“原罪”？

 

[马克龙为什么要取消“ENA”？](系列之3)

 

三大“精锐职系”究竟是怎么回事？为什么它们会成为“ENA”的“原罪”？

 

 

在法国，“Les grands corps /精锐职系”是指只有通过“ENA”才能进入的“国家行政法院”﹑“国家审计法院”和“财政监察总署”这三个“行政精锐职系”……

 

这三大“精锐职系”不仅垄断了“ENA”的优秀毕业生，而且为这批年轻人创造了只凭自身才能便可直接接触并进入国家权力核心的条件和机会，在给法国的政治和行政带来某种可贵的创新与活力的同时，也招来无数的嫉妒﹑怨恨或其它弊端……

 

 

 

 

 

 

作者 ｜让居易｜© 法兰西360

 

 

要理解法国的“ENA”或“Enarques/国立行政学院毕业生”为什么在法国这么“厉害”，恐怕得从被法国人称为“Grands Corps”的三大“精锐”或“精英”公务员职系说起。

 

法国人常说的“Grands Corps(精锐或精英职系)”不是一个确切的法律概念，因为没有任何法律或法令作过明确的定义。但在习惯上，“精锐职系”指有资格担任中央政府最高行政职务(如：司局长、总统府、总理府及各部部长办公厅顾问等)的高级官员职系；

 

“精锐职系”又分“行政精锐职系(grands corps administratifs)”和“技术精锐职系(grands corps techniques)”；

 

前者主要指“国家行政法院(Conseil d’Etat)”﹑“国家审计法院(Cour des Comptes)”和“财政监察总署(Inspection générale des Finances-IGF)” (或译“财政稽查总署”)这三个特定的监察职系，有时也包括“行政监察总署(Inspection générale de l’administration-IGA)”和“社会事务监察总署(Inspection générale des affaires sociales – IGAS)”；

 

后者则主要指“矿业工程师职系(Corps des ingénieurs des mines)”(2009年已和“电信工程师职系”合并)﹑“路桥水利森林工程师职系(Corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forets) ﹑“国家经济研究与统计署主管职系(Corps des administrateurs de l’INSEE)”和“军备工程师职系(Corps des ingénieurs de l’armement)”(即原来属于军队系统的“军用工程师职系”)。

 

还有一种常见的方法是按照这些职系的“准入学校”来进行界定，也就是说：凡是主要通过“ENA(国立行政学院)” ﹑“巴黎综合理工学院(Ecole polytechnique)”和(全法国四所)“高等师范学院(Ecoles normales supérieures)”招收成员的职系即为“精锐职系”。

 

 

 

 

本文所讨论的“精锐职系”确指只有通过“ENA”才能进入的“行政精锐职系”，也即“国家行政法院” ﹑“国家审计法院”和“财政监察总署”这三个职系。

 

也许有人会感到奇怪：这三个只是行政和财政监察与司法机关，又不是政府的实际权力部门，它们为什么如此“厉害”，如此“吃香”呢？

 

在这儿，需要首先简单解释一下法国公职制度–特别是高级官员体制(haute fonction publique)–的一个重要原则，也即“职务(fonction)”和“职级(grade)”的分离。

 

所谓“职务”与“职级”分离原则的根本含义是：“职务”属于政府所有，也就是总统、总理、部长或其他有任命权的行政长官可以任意任命或撤销任何一个高级官员的职务，但是，通常通过竞考和学历文凭等途径获得的“职级”却属于官员个人所有，如同私有财产那样不可被剥夺。

 

这一原则的自然结果是：一个拥有一定职级的官员，随时可能因种种原因而被解除职务，但无论如何，他可以依然拥有能表明其在整个公职体制中的身份地位和“级别”的“职级”，并继续属于与该职级相应的“职系(corps)”。

 

法国中央政府共有242.7万公务员，他们的等级分类大致是：先分A(含A+)类(56%，其中A+占4.4%)、B类(24%)、C类(20%)三大类(catégorie)；这三类公务员的主要区别是准入的学历文凭等级，即：A类拥有高等学历文凭；B类拥有相当于BAC的文凭；C类的学历低于BAC或没有任何文凭；

 

每一大类公务员再按“职系(corps)”进行竞考录用与组织管理。“职系”是法国公务员制度的一个核心概念；公务员个人“职级”的高低，取决于所属的“职系”。

 

 

 

 

“职系”概念接近于“行业”或“专业”；一个“职系”由拥有某一职级并有资格充任某一类职位的公务员组成，比如，“大学教授/professeurs des universités”是一个职系，“文化遗产保管员/Conservateurs du patrimoine”是一个职系，“图书馆员/bibliothécaires”也是一个职系，如此等等。

 

法国中央政府公务员职系分类复杂，数量繁多，以前曾有近1000个职系；经过多次改革后，至2005年还有685个职系；在萨柯齐(NicolasSarkozy)任总统期间，曾再次进行大刀阔斧的合并与减裁，从2010年1月1日以来，已减至380个职系，其中A类和A+类职系223个(占60%)，B类职系91个(占25%)，C类职系66个(占15%)。

 

在这380个法国中央政府公务员职系中，“ENA”毕业生明文规定可以有资格进入的11个职系都属于A+类最高等级的“精英”职系，而在这11个职系中，3大“精锐职系”又属于“精英中的精英”，也就是法国中央政府公务员体制中最顶尖的三大职系。

 

这三大职系之所以是“精锐”，倒不是因为他们的“职务”，而是由于这三大机构在法国政府体制和政治架构中起着极为特殊，也极为重要的作用。

 

 

 

 

首先，由于历史原因，国家行政法院与国家审计法院在法国的当代建制中享有特殊的地位。

 

国家行政法院(Conseil d’Etat)的前身是中世纪便已存在的国王枢密院或参政院“Curia regis”，由国王亲信组成，帮助国王治理国家，主持司法；“Conseil d’Etat”一词最早出现于亨利三世(Henri III)时代的1578年；共和八年霜月22日(22 frimaire An VIII，也即1799年12月13日)宪法第52条规定设立了现代意义上的国家行政法院。时任首席执政(Premier Consul)的拿破仑•波纳巴特(Napoléon Bonaparte)当时试图综合旧制度传统与大革命的成果，不仅赋予国家行政法院“参与最重要法律文本起草”与“裁决行政诉讼”这双重职能，而且还沿袭了国王参政院时代的习俗，把“Conseiller d’Etat/国务顾问(即现在的‘国家行政法官’或‘行政大法官’)”和“Maître des requêtes/诉状审查官”这两个职衔名称也如实保留了下来，并于1803年新设立了“auditeur/助理审查官”这一职衔。

 

因此，现在的法国国家行政法院可以说是一个世界上独一无二的机构，它具有两种表面看来是“矛盾”的职能，也就是它既是法国政府的“首席法律顾问”，凡属重要的法律和法令草案文本在递交议会讨论审议之前，都必须首先送交国家行政法院，由其对文本的合规性和行文质量作出技术性检查，并提出意见，同时，它又是法国行政司法的终审(最高)法院和部分特殊行政诉讼(如选举案件)的初审、复审和终审法院；

 

 

 

 

虽然国家行政法院内部设立5个咨询庭(sections consultatives)、1个报告与研究庭(Section du rapport et des études)和1个行政诉讼庭(Section du contentieux)这几个独立的部门，而且规定了严格的规避制度，即曾参与某一法律或法令文本咨询的成员不得参加与该法律或法令相关的行政诉讼案，但是，在许多外人眼里，还会常常形成某种“错觉”，以为国家行政法院“既是判官，又是当事人(à la fois juges et parties)”；因此，这一机构常常为人诟病，甚至有人据此指责法国的行政司法“不独立”。

 

尽管如此，国家行政法院在法国行政体制中的重要作用和独特地位依然如故。

 

 

 

 

和法国国家行政法院一样，国家审计法院(Cour des Comptes)也有同样悠久的历史渊源，其前身也是中世纪就已存在的国王枢密院或参政院“Curia regis”。拿破仑于1807年通过立法建立了现代意义的国家财政法院—国家审计法院。

 

国家审计法院的职能用一句话概括，就是“确保公共资金的良好使用，并向公民通报资金使用情况(s’assurer du bon emploi de l’argent public et en informer le citoyen)”；为此，审计法院对所有政府行政机关和所有使用公共资金(包括政府补贴、公众捐款等)的公立或私营机构都拥有管辖权—例如，最近企业和个人对巴黎圣母院的重建捐款的使用将受国家审计法院的监督审查—；它的四大主要使命是：对近1000名公共会计(comptables publics)的财务账目行使判决权(juger les comptes des comptables publics)；对所有涉及公共资金使用的机构行使合规性(régularité)、效益(efficience)和管理效率(efficacité de la gestion)检查；对中央政府和社会保险机构的财务账目进行年度认证(certifier les comptes de l’Etat et du régime général de la Sécurité sociale)；协助议会和政府对公共政策进行评估。

 

与中国和许多国家的“审计署”相比，法国的国家审计法院拥有两大特色：

 

第一，定位独特；其它国家的最高审计机关在政府体制中的定位不是隶属于政府，就是听命于议会。而法国国家审计法院却既独立于政府，又独立于议会；依照现行宪法第47-2条的规定，国家审计法院“与议会和政府保持同样距离，同时对两者提供协助；并通过其公开报告，促进公民知情”(Elle se situe à équidistance du Parlement et du Gouvernement, qu’elle assiste tous deux. Elle contribue par ses rapports publics à l’information des citoyens)。

 

 

 

 

第二，与法国国家行政法院一样，国家审计法院的成员拥有法官身份，这就使得他们一经任命之后，谁也无法撤职；同时，职业生涯升迁的唯一依据是年资(ancienneté)，没有任何人能够加速或阻碍这两个职系成员的自然晋升进程；这就使得国家行政法官和审计法官拥有很强的独立性和很高的威望；

 

财政监察总署(Inspection générale des finances)设立于1797年；它虽然隶属于政府，并直接听命于财政部长，但却是一个跨部监察机构，可以受总理、财政经济与预算部长或其它部长的嘱托，对所有使用公共资金的政府行政部门和公务机构都可行使特殊稽查、审核、审计、评估与咨询权，所以在政府各部的所有监察机关中历来最令人“敬畏”，具有独特的地位。

 

 

 

 

这三大“精锐职系”除了它们相对应的三大机构本身的历史与现实地位和威望之外，还有一个任何其它公务员职系可望而不可及的“特权”，即它们是法国中央政府司局级高级官员和部长顾问幕僚班子(cabinets ministériels)人才的“储备库”。

 

每当政府更迭或某一个部的部长易人的时候，新上任的无论是总统、总理，还是部长，都有权自己物色人选，组成一个法国人称作“办公厅(cabinet)”的私人幕僚班子；幕僚班子的人数编制通常由总统和总理确定，例如，马克龙当选后作出的规定是：全职部长的办公厅可使用10名顾问(conseillers)，部长级代表(ministre délégué)可以有8名顾问，国务秘书可享受4名顾问。这些顾问的工资报酬全部列入中央政府预算，但人选完全由部长自己选择；顾问必须与部长“同进退”，只要部长无论因什么原因离职，部长办公厅的所有顾问必须立即离职；新任部长再另行组成自己的亲信班子。

 

 

 

 

在法国的政府体制中，部长作为政务官自己不一定需要熟悉本部业务以及名义上归他领导的本部行政机器；因此，部长必须依靠自己的“幕僚班子”与本部的司局级行政官员建立联系，推动政策的实施。部长的“顾问”必须精通行政机器的运作，而且与本部及其它各部的司局级行政官员应当有“共同(行政)语言”，能够沟通交流。部长的“顾问”是保证政令畅通和指挥行政机器日常运作的一个不可缺少的环节。

 

所以，部长在考虑组成办公厅的顾问班子的时候，虽然他有权任命自己最信得过的任何亲信担任顾问，但为了保证能够“驾驭”行政机器，通常都会想到在这三大“精锐职系”里挑选与自己政见相同或相近的人，任命为顾问。

 

法国有一家专门报道政府行政新闻的网站—“Acteurs Publics/公共角色”于2017年10月25日发布了一项对马克龙当选后菲力普政府32位部长办公厅主任(directeur de cabinet ministériel)情况的研究报告；据该项研究结果显示，菲力普政府300名顾问中，虽然“ENA”毕业生只占20%，但却占居了80%的战略性岗位：16名全职部长中，12个部长办公厅主任都出身于“ENA”，其中3人来自国家行政法院，2人来自国家审计法院，2人来自财政监察总署，其余的是来自其它职系的“ENA”毕业生。

 

 

 

 

正因为如此，法国这三大监察机构的人事制度也是独一无二的：无论是国家行政法院，还是国家审计法院或财政监察总署，它们的编制人员都只有三分之二常年在本机关工作，履行每个机关的职责，有三分之一人在政府各部机关担任司局长，直接领导行政机关，或在大型国有企业或公务机构担任领导人，或在总统府、总理府和各部长办公厅担任主任或顾问职务；例如，国家行政法院职系共有成员231名(其它辅助工作人员408人)，国家审计法院(2017年)有三个等级的在编法官438人(其他辅助人员350人)，财政监察总署2019年有财政监察(inspecteur des finances)和财政总监察(inspecteur général des finances)两个等级的监察员79人，但这些编制中约有三分之一都常年在外任职；

 

这三大“精锐职系”的组织条例为成员的这种在本机关和政府各部机构之间的“流动”创造了有利条件，也即按照规定，这三大职系的成员有权利随时可以通过“停薪留职(mise en disponibilité)”这一特殊机制，到其它行政部门或国有企业担任领导职务，而在此期间，不但可以保留本职系的职等晋升和退休权利，而且可以随时返回本职系，整个职业生涯不受影响；

 

对于这三大“精锐职系”的成员来说，被部长选中当部长顾问首先是一件很“荣耀”，甚至值得“炫耀”的事，毕竟这是最接近政府权力“核心”的岗位，不是所有人都有机会或有能力胜任的。

 

据专门关注监督政府公共开支的法国国民议会议员勒内•多齐埃尔(René Dosière)于2018年11月8日公布的一项调查结果，现任菲力普政府在“政府公告报”上刊登的各部部长办公厅人员总编制为2366人，其中顾问(conseiller)人数为300人，女性占37%，辅助人员(司机、秘书、执达员，等)2066人。政府部长办公厅的每年运作预算为1.2亿欧元；部长办公厅顾问的平均报酬毛额为每月9266欧元；总理办公厅顾问的平均每月报酬为10504欧元。

 

 

 

 

当然，部长办公厅顾问虽然是一件极度紧张、很辛苦和责任重大的差事，但却可以为今后的职业发展带来种种其它职系的公务员无法得到或无法想象的可能性：

 

首先是可以利用为部长工作的机会迅速建立和扩展自己的各种关系网络，其次，由于在法国，当部长或部长顾问都属于“临时工”，随时都可能因为一个突发事件而“丢饭碗”；因此，部长通常都会预见这种风险，提前有所安排，特别是那些地位显赫的部长，在自己离任时，会尽可能为自己的忠实幕僚寻求最好的出路，例如，任命担任待遇条件远远高于行政官员的某些国有企业或大型公共机构的领导人；即便一时没有更好的“出路”，他们也不用有任何担忧，因为他们可以回到原来的职系，从事一段时间“本职工作”，等候在下一次政府改组时遇到另一次机会。

 

久而久之，经过在监察机关和政府部长办公厅之间的数次来回往返“流通”之后，这三大“精锐职系”的成员自然成为不仅对行政运作和政治决策娴熟于心，而且个人关系网络广泛、资历经验丰富的“技术官僚”，有时甚至可以让部长都“害怕”，因为他们懂得程序，既有能力有效推动部长需要的政策的实施，也可以使出种种合法“招数”进行“阳奉阴违”的抵制或消极怠工，影响部长工作计划的进程……

 

这便是三大“精锐职系”的行政技术官僚(technocratie)目前成为法国政界和舆论界“众矢之的”的重要原因之一……

 

 

 

 

那么，“ENA”和这三大“精锐职系”到底是什么关系？为什么法国人总是把“Enarques”国立行政学院毕业生和“精锐职系”连在一起指责呢？

 

这与这三大职系成员的“身份地位(statut)”与管理条例有关。

 

例如，1963年7月30日第63-767号关于“国家行政法院成员身份地位”的政令(Décret n°63-767du 30 juillet 1963 relatif au statut des membres du Conseil d’Etat)第二编“任命与晋升”第11条规定：“二等助理审查官在国立行政学院毕业生中依照该校自己的学生排名规则任命。每年至少任命两名二等助理审查官(Les auditeurs de 2e classe sont nommés parmi les anciens élèves de l’école nationale d’administration selon les règles propres au classement des élèves de cette école. Deux auditeurs de 2e classe au moins sont nommés chaque année)。”

 

这一条款在2000年经过修改，取消了“每年至少任命两名二等助理审查官”一句，将“二等助理审查官在国立行政学院毕业生中依照该校自己的学生排名规则任命”编入了迄今依然生效的《行政司法法典》(Code de justice administrative)第L133-6条。

 

这一看似简单的条款规定，但却具有极其重要的后果：在某种意义上，它构成了“ENA”和“精锐职系”的“原罪”渊源，甚至可以说是眼下整个法国政界和社会舆论反“ENA”﹑反“精锐职系”﹑反精英体制情绪的体制性根源所在！

 

法国国家行政法院职系成员的出身背景和招收渠道其实并不单一，也不是象人们所说的那样“近亲繁殖”；比如，“审查官(maître des requêtes)”和“国家行政法官(conseiller d’Etat)”这两个“高级”职等，除了从“助理审查官”直接按资历(3年和12年)晋升外，还可以通过“外部任命(voie du tour extérieur)”渠道进入；“外部任命”的名额又分为两部分，一部分专门留给基层行政法庭和行政上诉法院的法官，一般通过国家行政法院副院长提名，并经征求“行政法庭及行政上诉法院高级理事会(CSTA-Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel)意见任命；另一部分名额(不得超过职系编制人数的五分之一)则可以由政府经征求国家行政法院副院长公开意见后任意任命其认为有能力和合适的人选；此外，国家行政法院还设有任期为4至5年的“特任审查官(maître des requêtes en service extraordinaire)”或“特任国家行政法官(conseiller d’Etat en service extraordinaire)”职务，通常由丰富行政经验的政府官员和司法官担任；

 

但是，根据这一条款，国家行政法院的起点职等“二等助理审查官”却只能在“ENA”毕业生中招收，这也就是意味着：全法国只有“ENA”的毕业生才有资格直接进入国家行政法院，法国国家行政法院年轻的“新鲜血液”一概出自“ENA”。

 

按照这一“规矩”，每年有4至6名“ENA”的年轻毕业生进入国家行政法院成为“二等助理审查官”，2015年夏天选择进国家行政法院的最年轻毕业生才26岁……

 

国家审计法院职系和财政监察总署职系的成员招收规定和国家行政法院职系完全相同，而且录用名额也一样，大致每年4至6人。

 

 

 

 

因此，这三大“精锐职系”与“ENA”便结下了“不解之缘”：“ENA”通过它的“毕业排名”制度给每届学生排定“座次”，而前15位“名列前茅”的毕业生(法语称作“la botte”)则可以在这三大机构中选择一个自己最喜欢的，并由此进入“职业生涯”的“捷径”或“快车道”……

 

就这样，这三大“精锐职系”不仅垄断了“ENA”的优秀毕业生，而且为这批年轻人创造了只凭自身才能便可直接接触并进入国家权力核心的条件和机会，在给法国的政治和行政带来某种可贵的创新与活力的同时，也招来无数的嫉妒﹑怨恨或其它弊端……

 

最后一个值得说明的“ENA”与三大“精锐职系”之间的“关系”的细节是：国家行政法院副院长作为法国最高级别的行政官员同时兼任法国国立行政学院“ENA”校务委员会(Conseil d’administration)的主席……

 

 

 

 

资料来源/Sources：

 

http://www.conseil-etat.fr/Les-Services/Pour-en-savoir-plus/Comment-devient-on-membre-du-Conseil-d-Etat

 

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000676384

 

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000676384

 

 

(图片来自网络)

 

 

 

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