法国的“大区”是干什么用的？

在法国的“大区”这一层次，同时设有一个具有独立法人资格﹑通过选举产生并实行自主管理的地方分权政府(collectivité territoriale décentralisée)和一个代表中央政府的大区行政署(Préfecture de région)；大区行政署属于中央政府的地方行政机关(administration territoriale)……

 

 

 

作者 ｜儒思忧｜©法兰西360

 

 

法国的区域行政划分为大区(Région)﹑省(Département)和市镇(Commune)三级。

 

在这三级划分中，“市镇(Commune)”历史最为悠久，在君主时代即已存在；“省(Département)”产生于法国大革命以后的拿破仑时代，而“大区(région)”则是一个最年轻的建制，始于1982年的“地方分权(décentralisation)”。

 

“大区”既是一个“国土行政划分(division administration du Territoire)”概念，又是一级地方政府(collectivité territoriale)；也就是说，它既是一个选区(circonscription électorale)，又是一个中央政府外派机关的行政区(circonscription administrative des services déconcentrés de l’Etat)。

 

因此，在法国的“大区”这一层次，同时设有一个具有独立法人资格﹑通过选举产生并实行自主管理的地方分权政府(collectivité territoriale décentralisée)和一个代表中央政府的大区行政署(Préfecture de région)；大区行政署属于中央政府的地方行政机关(administration territoriale)。

 

大区地方政府的代表是经大区议会选举产生的大区议会主席(Président du Conseil régional)—这里值得指出的是，法国媒体经常错误地使用“大区主席(Président de région)”这一称呼，其实，在法律上并不存在“大区主席”的职务，准确的职位名称应该是“大区议会主席”；

 

 

 

而中央政府大区行政署的长官，则是由中央政府任命的“大区区长(Préfet de région)”。作为地方政府的大区议会和中央政府的大区行政署通常都设在大区首府所在的省；中央政府在大区的最高官员大区区长通常是由大区首府所在省的省长(préfet)兼任。

 

大区议会(Conseil régional)通过直接普选产生，是大区地方政府的议决机构；议会选举产生的大区议会主席拥有大区地方政府的行政权，是大区地方政府的代表。大区议会的各项决议须接受作为中央政府代表的大区区长的事后合法性监督(contrôle de légalité a posteriori)。大区议会主席和大区区长之间除了这一合法性监督关系之外，没有上下等级关系。

 

从2008年至2014年，法国推出了第三波地方分权改革，其中对大区一级地方政府作出了重大的调整变动，把原来本土的22个大区合并为13个(另外还有5个海外省大区)。经过合并后，法国每个大区的平均人口从290万增加到了500万，每个大区的平均预算规模也从12亿欧元提高到了20亿欧元。

 

 

 

在2014年法国的大区改革中，原先的16个大区合并成7个，它们是：

 

–大东部大区(Grand est)[原来名称：阿尔萨斯–香槟阿登–洛林(Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine)](人口550万，预算23亿欧元，议员169人)；

–诺曼底(Normandie)(人口330万，预算17亿欧元，议员102人)；

 

–奥克西塔尼(Occitanie)[原来名称：朗格多克–卢西雍–南部比利牛斯(Langue d’oc-Roussillon-Midi-Pyrénées)](人口570万，预算24亿欧元，议员158人)；

 

–上法兰西大区(Hauts de France)[原来名称：北部加莱–庇卡底(Nord-Pas-de-Calais-Picardie)](人口600万，预算33亿欧元，议员170人)；

 

–勃艮第–弗朗什孔代(Bourgogne-Franche-Comté)(人口280，预算12亿欧元，议员100人)；

 

–奥凡涅–罗纳–阿尔卑斯(Auvergne-Rhône-Alpes)(人口780万，预算32亿欧元，议员204人)；

 

–新阿基坦大区(Nouvelle-Aquitaine)[原来名称：阿基坦–利穆赞–波瓦图–夏朗特(Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes)](人口590万，预算26亿欧元，议员183人)；

 

其它6个保持不变：

–布列塔尼(Bretagne)(人口330万，预算14亿欧元，议员83人)；

 

–卢瓦河地区(Pays de la Loire)(人口370万，预算15亿欧元，议员93人)；

–中部卢瓦河流域(Centre-Val de Loire)(人口260万，预算12亿欧元，议员77人)；

 

–普罗旺斯–阿尔卑斯–蓝色海岸(Provence-Alpes-Côted’Azur)(人口500万，预算21亿欧元，议员123人)；

 

–科西嘉(Corse)(人口30万，预算6亿欧元，议员51人)；

–法兰西岛(巴黎)大区(Ile-de-France)(人口1200万，预算49亿欧元，议员209人)。

 

 

 

法国是一个单一制中央集权国家(Etat unitaire et centraliste)；大区虽然拥有一级地方政府的身份地位，但却没有自主立法权，只拥有2003年一项法律规定的规章制订权(pouvoir réglementaire)。

 

自从1982年实行地方分权(décentralisation)以来，法国的中央政府已将许多原先由其直接行使的事权让渡给大区地方政府。

 

经过几波地方分权改革之后，目前法国各大区议会拥有的法定事权范围主要包括：

 

–经济发展：这是大区地方政府的主要事权领域；大区议会在经济发展方面的主要职能第一是确定给予企业的经济补助体制并决定其发放；第二是制订“大区经济发展﹑创新与国际化纲要(SRDEII – Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation)”，协调经济发展行动，促进平衡发展，开发区域经济吸引力；

 

–领土规划整治：制订“大区规划整治﹑可持续发展与区域平等纲要(SRADDET – Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire)”；签署“中央政府–大区项目合同”(即原先的“规划合同”)；制定大区交通基础设施发展纲要：自2002年以来，大区议会负责区内铁路交通组织；

 

–教育﹑职业培训与文化：在教育方面，大区地方政府负责高中校舍设施的新建﹑改造﹑扩建﹑维修﹑装备及运行以及高中学校非教师人员(即被称为“TOS”的技术人员﹑校工﹑勤杂服务人员)的招聘﹑薪酬支付与管理；大区也参与属于中央政府事权范围的高等教育与科研投资；大区议会负责制订并实施“大区职业教育培训发展规划”，在成人及年轻人学徒制职业教育和培训方面承担主要角色；在文化方面，大区议会负责大区区立博物馆和档案馆的组织与投资；自2004年8月13日地方分权法以来，大区议会负责大区文化遗产普通清册管理，并负责初始职业艺术教育班的组织与投资；

 

–卫生健康：自2004年的地方分权法生效以来，大区议会也可以通过与中央政府签订协议并以实验试点方式承担疫苗接种﹑结核病﹑麻风病﹑艾滋病等疾病防治方面的工作，并参与医疗卫生设施建设投资。

 

 

 

在大区议会承担的这些事权中，普通民众对其工作成效感受最直接﹑最深的公共服务的质量，例如：在公共交通方面，TER区内短程列车虽然由法国铁路公司承担运行，但是，车辆设备好坏﹑运行线路与时刻是否合理﹑票价优惠政策与服务质量好坏等却都是属于大区议会的责任范围；

 

在教育方面，高中校园环境﹑保养维护以及后勤服务是否齐全周到，学生教材是否免费，是否为高中生配备电脑或提供闪盘等等，都属于各个大区地方政府为居民提供的公共服务，而且每个大区的情况都不一样。

 

 

 

根据自主管理原则，大区议会拥有财政自主权以及自主决定的预算；大区的财政收入来源一部份来自中央政府预算拨款–在地方分权过程中，随着中央政府把事权让渡给大区地方政府，原先用于该项事权的中央政府财政资源也随之转移给相关大区–，另一部份来自大区地方政府按规定征收的地方税收。作为各级地方政府收入来源的地方税的税种和税基由中央政府统一规定，但每一种地方税的税率却由各级地方政府议会自由确定，这就使得不同地区不同城市居民应缴纳的地方税的金额也各不相同。

 

在法国三级地方政府的财政开支中，大区的开支规模最小；例如，2019年，法国各大区的总预算开支规模只有336.2亿欧元，而省议会和各市镇的总预算开支则分别为663.2亿欧元和954.6亿欧元。

 

据法国政府官方资料，2020年，法国各大区的预算开支为355亿欧元，占全法国地方公共开支的15%左右；各大区按每个居民计的开支金额大致如下：交通161欧元，高中和大学生103欧元，职业培训84欧元，企业补助40欧元，一般费用35.3欧元，债务偿还37.8欧元，文化体育﹑规划整治﹑卫生健康等55欧元；2019年各大区的运作性开支总额为178亿欧元，投资性开支总额为110亿欧元。

 

 

 

2021年，一个大区议会议员的议员职务津贴视大区人口多少每月自1555欧元至2722欧元不等：人口在100万人以下的大区议会议员的职务津贴额为1555欧元，人口超过3百万的巴黎大区的议员职务津贴可达每月2722欧元；大区议会议员任期5年。

 

大区议会主席的职务津贴每月可达5639欧元。

 

(图片来自网络)

 

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